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  公共财政应在社会保障制度中唱“主角” 邓聿文  
 

    日前,国务院发布了《关于保险业改革发展的若干意见》,提出了建设一个市场体系完善、服务领域广泛、经营诚信规范、偿付能力充足、综合竞争力较强,发展速度、质量和效益相统一的现代保险业的任务。

    一个社会,要增强抵御风险的能力,实现稳定与和谐,必须有完善的社会保障体系。从世界各国的经验看,基本社会保险、企业补充保险和商业保险是组成一个国家养老与健康保障体系的三大支柱。随着我国社会保障体制改革的不断深入,越来越多的人正在实现由“单位人”向“社会人”的转变,更多的个人、家庭和企业开始把商业保险作为解决养老、医疗等问题的有效手段。同时,由于我国已经步入老龄化社会,国家养老的压力越来越大,通过大力发展商业性养老、医疗保险,可以有效缓解政府压力,提高社会保障水平,增进人民福利。

    但是,在一个市场经济体制中,社会保障制度的主导者应当是政府。从世界各国的情况来看,虽然社会保障的资金具有多元化的来源,但政府的财政补助在其中占据着举足轻重的地位。与此同时,社会保障支出也成为许多国家财政总支出中的“大头”。因此,让公共财政在社会保障制度中唱“主角”,既是我国进一步完善社会主义市场经济体制的需要,也是贯彻“以人为本”方针,建设和谐社会的现实要求。

    社会保障制度的建立和完善需要强大的财政支持。近些年来,我国的财政收入实现了快速增长的势头,为提高社会保障事业的投入提供坚实的基础。据统计,“九五”末年的2000年财政收入仅为1.34万亿元,而“十五”末年的2005年财政收入总额已经突破了3万亿,比2000年翻了一番还多。另据统计,今年1~4月份,全国的财政收入超过了1.5万亿元,与上年同期相比,大幅增长了22%。在财政收入迅速增长的同时,财政对社会保障的支持力度也在不断加大。从上世纪90年代末开始,中央财政连续多年大幅增加对养老保险的投入,主要用于补助部分省市的养老金支付缺口。1998年,中央财政对养老保险补助了24亿,到了2005年,该数额已经超过了500多亿元。

    但是,应该清醒地看到,在我国人口和经济结构变动的时期,公众对社会保障的需求日益强烈。相比之下,公共财政在社会保障制度中的主导地位远未充分发挥出来。这其中的一个重要表现就是:各级财政对社会保障的投入远远不能满足实际的需求,而征缴模式的落后进一步扩大了资金的缺口。个人帐户空转、收支不抵的现象比较严重。按照有关方面的计算,在现行的缴费比例下,如果按照完全预筹积累计算,中国的养老基金缺口大约为20000亿~30000亿元左右。另据世界银行的测算,中国养老保险性债务约达30000亿元。

    造成这种情况的原因是多方面的。首先是经常性的财政投入机制尚未建立起来。尽管近几年社会保障财政支出连年大幅增加,但与发达国家和其他发展中国家相比,我国政府用于社会保障的资金投入比例还是处于比较低的水平。尽管近两年中央也一再要求各级财政部门要通过调整财政支出结构将财政支出的15%―20%用于社会保障,但由于缺乏立法约束,导致财政对社会保障投入带有明显的随意性。

    其次,各级政府在社会保障财政方面责任不清,特别是省级统筹环节缺失。目前我国大部分地区的社会保障基金仍然处于“县级统筹”和“市级统筹”的分散管理状态,地方财政积极性不高。在国家财政对养老保险的补贴中,90%以上均来源于中央财政,地方财政不足10%。

    最后,社会保障基金的管理和运营效果不太理想,真正实现保值增值任务艰巨。目前,我国社保基金的总规模已经突破了2000亿元。2005年,全国社保基金实现收益52.85亿元,收益率只有3.12%。和国外发达国家相类似的基金收益率相比,我国社保基金的收益率明显偏低。

    社会保障作为社会再分配的一种重要手段,充分发挥公共财政的主导作用,是完善社会保障制度、扩大保障覆盖面和提高保障水平的关键所在。为此,应该做好以下几项工作:

    一是尽快完善相关的法律法规,严格规范和界定各级财政的责任和义务,确保财政对社会保障事业的足额投入。力争在“十一五”期间,实现从县市级统筹向省级统筹的过渡,实现真正的完全意义上省级统筹;二是大力拓展社保基金的资金来源,增加投资渠道,真正把老百姓的养命钱用活用好。同时,尽快完善社会保障财政风险控制体系,建立社会保障财政风险预警机制;三是充分调动企业、个人的积极性,适当提高两者的缴费比例和额度,这样既有利于减轻财政的负担,又能够强化受益者的责权利,从而实现社保基金收入和支出的良性循环。


 
   
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