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  建立电力工业落后产能淘汰机制 孟振平  
 

     当前我国电力工业发展中出现的明显特征是:一方面电力供需形势由紧张向缓和转变,但在建规模很大,潜在着产能过剩问题;另一方面结构优化升级的任务急迫而艰巨。加快淘汰落后的电力生产能力,是解决面临问题的重要手段和途径,对推动经济增长方式转变,建设资源节约型、环境友好型社会意义重大。

    《十一五规划纲要》明确提出,要加快淘汰落后的小火电机组。国务院发布实施的《促进产业结构调整暂行规定》(国发[2005] 40号)及《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》(国发[2006] 11号)均提出了具体要求。国务院批准的《产业结构调整指导目录(2005年本)》明确了淘汰的范围。继去年国家发展改革委公告了2010年前第一批共534.55万千瓦小火电机组关停计划,最近国家发展改革委等八部门发出《关于加快电力工业结构调整促进健康有续发展有关工作的通知》(发改能源[2006]661号),进一步明确了力争“十一五”期间关停5万千瓦及以下凝汽式燃煤小机组1500万千瓦,关停老小燃油机组700万千瓦的目标。

    电力工业结构调整是国家经济结构调整的重要组成部分。关停小火电机组涉及面广,政策性强,工作难度大。要持续推进电力工业结构调整,防止上一轮关停中出现的种种问题,有效解决当前面临的主要困难,必须建立健全小火电的淘汰退出机制。

    以发展促关停

    正确把握当前电力缓和这一阶段性特征。电力建设的周期,我国进入重化工发展阶段电力需求的特点,要求电力必须适当超前于经济的发展,决定了电力仍有较大的发展空间;电力的不可存储性,决定了电力消费的峰谷特点,电力规模要按社会合理用电的最大负荷进行安排;要保证对全社会连续不间断供电,必须有足够的事故检修和调峰备用容量(一般情况下20%左右,我国目前不超过5%,发达国家为30—40%)。因此,我国目前初步形成的此轮电力供需基本平衡局面是非常脆弱的和低水平的。

    合理、科学、有序、均衡地安排电力建设。电力走向缓和后,针对“潜在过剩”,不能急于控制新增总量。只有做到淘汰落后与新建、快建符合国家产业政策的新机组并重,才能在满足新增用电需求的同时,更有效地挤压和淘汰落后的电力产能,促进电力工业结构优化升级。市场经济一般规律和刚刚过去的缺电的历史告诉我们,只有供给超过需求,才有条件淘汰落后、提高市场准入,也才能使促进技术进步、提高效率和调整结构成为企业内在、自发的需要。要保持电力项目投产、在建、新开工的合理比例,以及与关停的衔接,坚决避免“大起大落”,给经济和社会发展带来大的损失。

    切实防止高耗能行业投资反弹。电力供需形势缓和后,将面临复杂的利益关系,容易诱发高耗能行业的无序发展。前几年大范围缺电的原因,即有各地在上一轮电力缓和后大量投资高耗能项目的影响。

    以市场促淘汰

    淘汰落后的电力产能,既包括对存量落后的关停,也包括对增量落后的市场限入。只有以市场机制为基础,充分发挥市场配置资源的基础性作用,才能建立起长效机制。

    深化投资体制改革。电力紧张或过剩,许多小火电违规上马,深究其因,均与投资体制有关。要切实实行政企分开,完善电力规划管理,完善和严格执行企业投资的核准和备案制度,真正做到投资由企业自主决策、自担风险,银行独立审贷。

    增强市场约束的“倒逼”机制。小火电机组因消耗高、污染重、效率低,竞争能力远不及大容量、高参数的现代化大机组。我国电力体制改革已取得阶段性成果。要围绕节能、环保、经济目标完善电力市场交易规则。既要积极稳妥地推进区域电力市场建设,条件具备时更大范围地引入市场竞价机制,也要特别防止发电竞争领域改革“孤军深入”,影响市场化改革的成效。

    健全电力行业信息发布制度。特别是在建立健全市场供需评估机制的基础上,定期公布判断电力产能总量动态平衡和结构的指标,以引导全社会投资预期。

    以改造促升级

    对具备扩建条件的电厂,采取“以大代小”、“上大压小”、“上煤压油”的方式,淘汰小火电机组。政府部门在规划安排、核准程序上优先考虑。

    具备发展热电的地区和改造条件的小电厂,充分利用现有条件,发展热电联产和热、电、冷多联产项目。

    已核准开工建设的改扩建项目,加紧按合理工期、先进造价建成投产,并合理安排小机组关停与建成投产的有效衔接。

    以重组促调整

    “一厂多制”,是目前发电行业企业组织结构不合理的一个重要方面,影响企业运营效率的提高和利益的协调,也造成存量资源不能有效利用,职工不能正常安置,老企业不能正常退出。

    本着保护各投资方和职工利益,优化企业组织结构和布局、促进企业长远发展的原则,在改扩建中防止产生新的“一厂多制”问题同时,鼓励新老电厂的兼并重组。

    以制度促落实

    关键是既要防止市场波动时小火电建设重新抬头,也必须在政策上给存量小火电机组的顺利关停创造条件,并防止过去关停中出现的问题。

    综合运用经济、法律手段和必要的行政手段。为防止市场波动时小火电建设重新抬头(特别是地方在审批上打擦边球),影响落后的正常淘汰,要加强产业政策、信贷政策、财税政策的调节力度。如大幅度提高小火电项目的资本金比例,既限制其银行贷款也要限制其直接融资,取消地方小火电税赋优惠政策并调整中央地方分税比例,统一公用与自备小电厂的价格构成等。同时,提高并严格执行环保、安全、技术、土地、资源利用等市场准入标准,以引导投资方向,并严肃查处违规行为。

    对小火电关停提供政策支持。一是对长期亏损、资不抵债、扭亏无望的小火电企业,纳入政策性关闭破产范围。解决好中央电力企业长期以来未纳入“政策性关闭破产”范围的问题,国家、企业、金融机构共担改革成本,使其彻底退出市场,也可防止产生新的“空壳电厂”。二是通过出台相应政策,鼓励企业分流安置下岗职工、做好下岗职工的再培训,鼓励职工自谋职业。如对具备条件的,扩大替代项目的规模;实现环保排放指标的替代或交易;利用现有土地的开发或处置收益,安置职工,偿还债务;中央企业离退休人员纳入属地化管理;安排好转岗培训费用来源;制定合理的经济补偿政策等。

    行业之间淘汰落后产能相结合。近几年地方新上的一批小火电往往是和一批低水平重复的高耗能高污染产业相伴生的,甚至是大电网覆盖范围内的自备小电厂。所以,相关行业之间的关停淘汰要紧密结合,相互促进。

    建立健全落后企业退出机制。关停小火电,有的会涉及整个企业。即使把老旧小火电关停纳入政策性关闭破产范围,也只是权宜之计。今天先进的机组随着技术进步也会逐步成为落后的机组。所以将来还是要走依法关停的路子,还是要结合市场经济体制建设的进程,在人员安置、资产处置、保障职工权益等方面,逐步建立健全落后企业的退出机制。

    以组织促实施

    关停小火电,涉及复杂的利益关系,政策性强,工作难度大。建立持续优化电力工业结构的机制,更是一项长期的任务。上一轮关停小火电以来,电力工业体制及各方面情况也都发生了很大的变化。当前必须加强领导,各方面通力协调配合,明确责任,完善政策,加大力度,才能更有效地组织好小火电关停工作。

    (作者系中国电力投资集团公司党组成员、副总经理)


 
   
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