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  积极推动集体林权制度改革 促进山区社会主义新农村建设 李兴山  
 

中央党校教育长 李兴山

从2003年,福建、江西、辽宁等省先后进行集体林权制度改革的试点,取得了明显成效。在这一改革的试点过程中,我们中央党校调研组曾两次到江西省进行调查研究。现就其中的一些基本问题谈点看法:

一、集体林权制度改革

意义重大、势在必行

(一)集体林权制度改革是继实行家庭联产承包制以后农村改革的又一重大突破

八十年代,农村实行家庭联产承包制,极大地调动了广大农民的积极性,解放了农村的生产力。因此,广大群众把这次改革称为是解放以后的“第二次土改”。但从农村的实际情况来看,这次改革主要是耕地的联产承包,受益的主要是种地的农民,而对于广大的山区和林地来说,虽然也曾实行过“三定”,但收效不大。我们之所以说,这次集体林权制度改革是继实行家庭联产承包制以后农村改革的又一重大突破,主要根据有二:一是从广度上说,这是一次由平原到山区的改革、由农民到林农的改革、由农业到林业的改革。二是从深度上来说,这是一次从承包责任制到产权制度的改革,从生产经营到市场交易的改革,从放权让利到政府职能转变的改革。也正是由于这一原因,广大山区农民把这次集体林权制度改革称为是“第三次土地改革”。

(二)集体林权制度改革是农村生产力进一步解放的必由之路

农村生产力的解放,关键还是要调整生产关系。我们应当看到,目前我国有八亿农民,其中山区的林农占有很大比重;目前全国耕地面积只剩18.3亿亩,而林地则有42.7亿亩。据有关部门统计,目前全国耕地平均复种指数已高达128%―300%。今后虽然还有潜力可挖,但必须同时要在耕地以外广大国土资源,特别是在广大山区林地资源上大做文章。因此,如果能下决心推行林权制度改革,同时通过各种配套措施,把更多生产要素引向山区、引向林业,这就能为山区致富、林农增收提供可靠的保证。关于这一点,已在先行推动集体林权改革的一些省得到了充分证明。其中,江西省从2004到2006实行集体林权制度改革的仅两年时间,就新增社会对林业的投资48亿元,新增林业从业人数50.63万。农民人均林业总收入两年共增加了278.72元,增长幅度为69%。

(三)集体林权制度改革是搞好山区社会主义新农村建设重要突破口

在我国,山区是整个农村的重要组成部分。其中山区面积占整个国土面积的69%,在全国2100多个行政县、区中有1500多个山区县。山区是我国的资源宝库和江河湖泊的源头,全国90%的林地、84%的森林蓄积量、77%的湖泊、98%的淡水都集中在山区。但是,长期以来,我国山区经济社会发展严重滞后,目前全国500多个国家级贫困县,有490多个在山区。因此,从全国的总体情况来看,目前我国经济社会发展最薄弱的环节在农村,而农村发展最薄弱的环节在山区。

实践证明,由于各地区情况不同、差异较大,建设社会主义新农村各有突破口。那么,相对来说,比较贫困落后的山区搞社会主义新农村建设,应当从哪里突破呢?尽管各地区也有情况不同,但从总体上说,特别是对于那些林业比重比较大的山区农村来说,应当以集体林权制度改革为突破口。这是因为,许多事实表明,凡是经济发展长期落后的地方,凡是许多老大难问题长期得不到解决的地方,其问题的症结一般首先不在发展本身,而在改革不到位。从目前已经进行集体林权改革的几个试点省经验来看,情况确也如此。这次改革,不但大大激发了广大林农的积极性、解放了林业的生产力,促进了林区的生产发展,而且也大大提高了乡风文明和管理民主的水平,并且使许多过去解决不了的“老大难”问题得到了解决。以制止乱砍滥伐为例,过去行政和公安部门也采取了不少手段,加以“围追堵截”,但是由于山林产权不清、责任不明,因此很难根本上解决。而林权制度改革以后,由于林农有了山林的经营权、处置权、受益权,这就不但使他们把山林看成是自己的生存和致富之本,而且把植树造林看成是在山上办银行,是为子孙后代留财产。因此,不但能自觉地制止乱砍滥伐,而且对可持续发展也有了内在动力。据江西省的统计,仅从2004年实行集体林权改革以来的两年时间,全省的造林面积就由121.2万亩增加到273.3万亩,增长了125.5%。由此可见,树立科学发展观、建设社会主义新农村,不仅是一个发展问题、建设问题,还是一个改革问题、体制问题。在这种情况下,如果能把体制改革作为发展和建设的突破口,就会产生“磨刀不误砍柴工”的效果。 

(四)推动集体林权制度改革符合中央有关深化改革精神和部署

目前,我国改革正处于攻坚阶段。在这一阶段,能否坚定不移地坚持改革的大方向,真正打好改革的攻坚战,不但事关中央所提出的各项新的战略部署能否真正贯彻落实,而且事关党和国家前途与命运。

根据中央和国务院有关深化改革的部署,集体林权制度改革也在不断从试点向全国延伸。去年5月,国家林业总局与中央党校、福建省人民政府等在福建省联合举办了“全国集体林权制度改革高峰论坛”。事隔不久,又在江西井冈山召开了“全国集体林权制度改革现场交流会”。中央政治局委员、国务院副总理回良玉同志出席了这次会议,并在讲话中充分肯定了试点省的改革经验。这实际是为集体林权制度改革在全国普遍开展发出的动员号令。为了进一步统一思想,今年的中央“一号文件”又特别强调要“加快推进农村集体林权制度改革”。由此可见,积极推行集体林权制度改革,既是山区农村发展的客观要求,也完全符合中央有关深化改革的精神和部署。

二、集体林权制度改革的

内容范围和政策界限

集体林权制度改革情况复杂、涉及面广,因此必须要明确改革的内容范围、划清各种政策界限,才能确保改革的不断深入和顺利进行。从福建、江西、辽宁等集体林权改革试点省的改革情况看,他们虽然在一些改革的具体方法步骤上有所不同,但就其改革的内容范围和大政方针上来说,基本上是一致的。其中,归纳起来说,主要包括以下五个方面:

(一)明晰产权

明晰产权是深化林业体制改革的核心。依据不同的情况,福建、江西等省都首先确定了明晰产权的改革范围,严格区分明晰产权的政策界限。对此,各省都明确规定:这次明晰产权的改革范围主要是县级以上人民政府区划界定的集体商品林,尚不包括公益林和国有林场。就改革而言的林业产权,是指森林、林木的所有权和林地的使用权、经营权、转让权等,并不改变林地的所有权。

(二)减轻税费

减轻税费就是要全面减轻林农进行林业生产经营的税费负担,这是林业体制改革能否取得预期效果的关键。江西的做法是实行“两取消、两调整、一规范”。“两取消”,即取消木竹农业特产税,取消市、县、乡、村出台的所有木竹收费项目;“两调整”,一是调整育林基金平均计费价格,二是调整集体林育林基金分成比例。“一规范”,就是规范增值税、所得税征收范围。

(三)放活经营

所谓放活经营,就是在明晰产权、减轻税费的基础上,把林地的经营自主权真正还给林农。各地由于资源情况不同,放活经营的内容也有所不同。例如,江西省主要包括三个方面:一是改革木竹采伐管理制度;二是适当放宽毛竹的采伐范围;三是打破木材垄断经营和地区封锁,允许林业经营者自主销售木竹。

(四)规范流转

规范流转,就是在不改变集体林地所有权和林地用途的前提下,允许林木所有权或经营权以及林地的使用权依法、合理、有序流转。江西省明确规定,森林资源的流转必须充分尊重经营者的主体地位,但必须坚持五个原则:即有利于保护、培育和合理利用森林资源;有利于保持水土,保护和改善生态环境;自愿、平等、合法;不得改变林地的性质;不得损害国家、集体和社会公共利益。

(五)综合配套

搞好各项配套改革,是使林权制度改革得以顺利进行的重要保证。江西省配套改革的内容主要有以下几方面:一是实行政企分开,政事分开;二是转变林业部门职能,强化林业社会化服务管理;三是调整财政体制,由财政转移支付解决乡、村两级减收问题;四是建立健全林农负担监督机制对涉及林农负担的各种收费项目进行全面清理整顿;五是组建林权交易市场及各种中介服务机构,建立健全林业服务体系。

三、几点经验与启示

(一)产权制度改革是经济体制改革的核心,抓住了产权制度改革就是抓住了经济体制改革的“牛鼻子”

产权制度是所有制的核心内容,也是市场经济体制运行的基本保证制度。这是因为,如果没有一个“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的产权制度,就不能有效保护所有者、经营者等各方面的权益,同时也谈不上各种市场机制的有效发挥。这次福建、江西等省的林业体制改革,突出产权制度改革,抓住了林权改革这个“牛鼻子”,通过明晰产权,实现了“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”,做到了“山定权、树定根、人定心”,从而破除了制约林业林区发展的体制性和机制性障碍,充分发挥了市场经济优化资源配置各种功能,使过去许多难以解决的问题迎刃而解。

(二)发展要坚持以人为本,改革也要坚持以人为本

在社会主义国家,所谓要坚持以人为本,一个很重要的内容,就是要使广大人民群众当家作主,成为推动历史发展的基本主体和基本动力。发展是如此,改革也应如此。江西省在这次林业体制改革中,始终把广大林民作为改革的主体,坚持还权于民、还利于民,实行民主决策、民主管理,把广大林民是否在改革中受益作为衡量改革成败的主要标准,政府管理部门不怕砸自己的饭碗,地方财政出钱自担改革成本,这就极大地激发了广大人民群众拥护改革、支持改革、参与改革的积极性和主动性,从而从根本上保证了改革的顺利进行。相反,如果我们的改革不是强调广大人民群众的利益,而是强化部门的既得利益;不是实行民主决策,而是政府包办代替,那就不可能得到广大人民群众的拥护和支持,改革也不可能取得成功。

(三)政府职能转变是改革攻坚的关键,政府既应是改革的领导者,又应是改革的带头者

在由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变中,政府职能转变是最根本的转变,政府机构改革是最关键的改革。而政府转变职能和改革管理体制又是政府自己革自己的命,因此既是改革的重点又是改革的难点。由此可以说,所谓体制改革打攻坚战,最主要的“坚”,就是政府职能转变和政府机构改革。江西省在这次林业体制改革中,省委、省政府的主要领导始终站在改革的第一线领导改革、推动改革,并勇于在改革中革自己的“命”。他们在改革中提出“高位推动、三级书记抓林改”,从而使许多深层次的问题能够得到有效妥善地解决。

(四)必须正确处理好改革、发展和稳定的关系,把体制改革同贯彻落实中央一系列的重大战略决策紧密结合起来

如果从整体上分析,改革并不是目的,而是发展的保证和手段。通过改革促进发展、促进和谐,从而使中央提出的各项重大战略决策和奋斗目标得以真正贯彻落实和顺利实现,才是真正的目的。就集体林权制度改革来说,一定要和农村,特别是要和山区农村的科学发展、社会和谐和社会主义新农村建设等紧密结合起来,并不断抓出成效。也只有这样,才能使广大农民真正在改革中受益,从而进一步从实效上认识改革的必要性和重要性。福建、江西等省的广大林农之所以把集体林权制度改革喻为“第三次土改”,并且由衷地喊出“林改万岁”的口号,在很大程度上是因为他们真正在林改中得到了实实在在的好处,看到了发展变化的光明前景。


 
   
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