首 页 国家大局 思想理论 市场经济 民主法制 学术思潮 科学技术 中外历史 干部教育
当代世界 参考文摘 社会观察 党的建设 文化教育 军事国防 文学艺术 特别专题
 
  电子政务的僵硬性问题及对策 王静 李文利  
 

一、电子政务在我国的发展

从电子政务的发展历史来看,发达国家从上个世纪60―70年代就开始在各个行政部门推行信息体系的构筑,90年代初期在世界范围内得到迅猛发展,到目前为止,一些发达国家的政府管理已经初步实现电子化,现正着力构建智能化的电子政府。

现代信息技术在我国政府中的应用可以追溯到20世纪70年代,80年代初国家就提出实现政府办公自动化的设想。电子政务在我国的发展大致经历了四个阶段:(1)上个世纪80年代至90年代初的政府办公自动化阶段;(2)1993―1999年的电子政务基础建设阶段;(3)2000年国家启动政府上网工程阶段;(4)2001年至今政府全面实施电子政务阶段。

从世界发达国家电子政务的发展成果来看,电子政务对推进国家工业化、促进生产力跨越式发展、增强综合国力、维护国家安全都起到了非常重要的作用。我国党和政府的高度重视使我国的电子政务取得了飞速的发展。

随着电子政务在我国政府中占的比重越来越大,也就意味着“系统官僚”在我国公务员队伍中占的比例将会越来越大,因此,我们必然会碰到如何控制“系统官僚”的自由裁量权及电子政务的僵硬性问题。对于如何控制“系统官僚”的自由裁量权以及解决电子政务的僵硬性问题,我们应充分借鉴国内外有关“系统官僚”的理论,结合我国国情,未雨绸缪,提前做好各项工作,以完善我国公务员自由裁量权的使用体系。

二、“系统官僚”理论

官僚在政策制定中的作用和拥有的自由裁量权问题,一直是公共行政学界所关注的焦点。“系统官僚”理论是研究这个问题的微观部分,也是“街头官僚”理论的最新研究成果。尽管“系统官僚”一词在20世纪90年代末就开始在西方公共管理学界频繁出现,但全面论述其涵义的是荷兰学者波文斯和荣瑞迪斯,他们在2002年发表的《从“街头官僚”到“系统官僚”》中,明确描述了“系统官僚”的特征,从这些描述中可以发现,他们所指的“系统官僚”就是在政府中负责公共事务管理软件开发的公务员。典型的“系统官僚”有信息技术专家、系统设计员、编程人员等。

波文斯和荣瑞迪斯认为:“信息和通讯技术( ICT)”的广泛使用正迅速改变一些大型公共行政代理机构的结构。在一些领域,传统的“街头官僚”消失了,他们变成了“系统官僚”。“系统官僚”不再在街头、会议室或服务窗口与公众接触,而是通过摄像头、调制解调器和网址。ICT在组织运行中扮演了一个决定性的角色。它并不像在办公自动化阶段一样,只是用来登记和储存数据的工具,而是在执行和控制整个的工作程序,在没有人干涉下处理常规案例。专家系统已取代了自由工作者,实质上,在处理个案过程中,由计算机提供和处理需要的信息,从而使问题的决策从开始到结束都由计算机系统来完成,并且,这个决策的最终结果不久后也将通过电子邮件的形式发送到当事人的手中。只有当公众发出一些信号(如抱怨、异议等),才有一个专门的工作人员介入这个过程。无论是从系统的设计和信息交换而言,还是从工作过程看,组织(或亚组织)之间的边界已经变得更加不固定,一个单一的系统由各种法律框架合并而成,单个的顾客数据资料能在不同的机构之间进行传递,一些大型的工作程序也能被其他组织共享。”“在执行条例和规则方面,这种制度几乎就没有给自由行使的权力留下任何余地。官员处理文件的个人爱好或偏见在奖学金、津贴的授予或超速行驶处罚中不再充当一个重要的角色。所有的行政自由裁量权被完全制定成推理和运算法则,因此,专家系统是屏蔽的,它不会透过窗子检查你是否开着自己的汽车来申请贫困助学金。在与以前的执行代理机构进行比较研究显示,当个案完全被专家系统所支持时,法律决策的质量大大加强了,‘系统官僚’机构可以被认为是体现法律的合理性权威的顶点。”也就是说,随着电子政务的发展,行政自由裁量权必然受到极大限制,个人的价值偏好对行政决策产生的影响将越来越小,这样将极大提高政府机构的公正程度,有利于维护公众的合法权益,更加体现社会的公正性、公平性、合法性。但波文斯和荣瑞迪斯同时指出,电子政务的推行同样存在着制约其发展的瓶颈——系统的僵硬性和缺乏弹性。

波文斯和荣瑞迪斯指出:“ICT为最大限度的完善政策执行的合法性提供了可能,如此详细的结构甚至在个案的评定时也不会毁损计算机做出的规则,但问题是公平是否与理想的合法性匹配。法律变得太有刚性了吗? 难道系统与案情没有任何利益冲突就会变得精确,一个刻板的法律屏蔽系统的应用就不会导致霸道?一个专家系统给每一个仍被认为公正的案例留有余地吗?胡温(Hooven 1998)早就指出这种现象是伴随着专家系统的僵硬性应用而出现的‘认识奴役’问题。尽管在外表上不同于‘街头官僚’,但霸道作为一种宪法危机的事实已显现出来。在这里,霸道不是一个公平缺失的问题,而是一个系统过分僵化的问题。而且,这种数字化的刚性降低了公共行政部门的响应程度,因而破坏了治理的合法性”。

三、解决电子政务的僵硬性问题的对策

电子政务的工作系统是一个由“系统官僚”设计的信息系统,它只能按照预先设计的程序来运行,本身并没有任何行政自由裁量的能力。尽管“系统官僚”在设计一套电子政务的程序时,会尽最大的可能把有可能出现的问题都包含进去,但是它不可能涵盖所有的有可能发生的问题。因此,电子政务系统不是万能的,它不可能以一个包含解决有限问题的系统来处理所有可能出现的问题,它在具体的运行过程中必然会碰到系统本身无法解决的问题,而这些问题在传统的行政体制下是很容易解决的。这就是电子政务系统的僵硬性和缺乏弹性问题,也就是“系统官僚”理论提出的计算机和信息系统通常不能处理个别和特殊情况下的行政和政策性问题。

对于如何解决电子政务的僵硬性问题,波文斯和荣瑞迪斯认为:“制定应急条款和建立能提供类似信息给系统的反馈机制,僵硬性问题就能部分地被防范。同时,对于不适合当前环境的运算法则或具有明显的不公平结果的特殊细节,政府必须给公众一个引起他们注意的机会。顾客平台作为一种重新申定的手段和进一步完善专家系统的附件,对解决僵硬性问题应该有用。尤其是当顾客平台与应急条款相组合时,更能促进有关的执行团体的公开和社会定位(代替一个严格的规则的应用)。顾客平台是引进一个公众聚焦的行政类型进入通常独立系统官僚机构的不同的情形。政府还应起草一个保证公民权利的特许状,以确保当公众提出具体的请求时,执行代理机构的工作人员能评定他们的单独问题”。

但我们在引入这种理论时,必须注意到不同国度的生态环境的差异,全盘引入,简单移植,则很可能会出现“南桔北枳”的现象。所以,对于如何妥善解决电子政务的僵硬性问题,我们必须把。理论与我国的国情有机结合起来。本文认为要解决系统的僵硬性问题,应做好以下几方面的工作:

(1)政府要对系统官僚提供详实、准确、规范的设计材料,细化政府所要达到即定行政目标,以确保系统官僚所设计的系统尽可能多地涵盖这个系统在实际运转时可能出现的问题,从源头上减少出现电子政务的僵硬性问题。

(2) 政府要建立一个独立的应对特殊性个案的应急机构。为减少外部的干扰,这个应急机构首先应该是一个独立的机构,其机构的设置应简单、有效,以确保机构对应急事件迅速采取相应的解决措施,提高工作效率;机构作用的定位应是辅助协调,其主要任务是解决信息系统本身不能解决的问题;应急机构还应加强与政府各个机构与资源间的协作和联系,注重创新,提高服务水平。

(3)建设一个应急机构与公众直接联系的电子平台。当公众遇到电子政务的僵硬性问题时,能迅速通过这个电子平台与应急机构取得联系,并由应急机构的工作人员对他们的具体问题进行单独的评定,提出合理、合法的解决办法,把由于系统的僵硬性给公众造成的负面影响降低到最低程度。

(4) 加快制定与应对特殊性个案相关的法律法规,赋予应急系统鲜明的法律框架,定义其权利与义务的范围,以法律法规的形式对特殊性个案的机构设置、职能定位、权力责任、设施设备、经费来源等问题进行明确规定,鼓励相关的地方技术、全国性的服务的相互合作,使应急力量能够统一协调运转,以确保当公众提出具体的请求时,执行代理机构的工作人员能在第一时间评定他们的单独问题。

(5)成立由专业人才组成的“智囊团”,由他们来制定、处理特殊性个案的处理方案。由于应急事件具有的不可预知性,所以应急事件的处理需要多学科专业知识的支持,这就必须建立由多学科专业人士组成的“智囊团”,尤其是经济、政治、文化等方面的专家。这样,在处理各种应急事件时,就容易做出科学、合理的行动方案,提高解决应急事件的成功率,同时,“智囊团”还可以对各分支应急机构提供咨询,在法律、经济、政治、文化等方面提供必要的智力帮助。

(6)给应急机构配备先进的应急设备。要想使应急机构顺利运行,达到预先所期待的效果,除了具备良好的“软件”——独立的机构设置、专业的智囊团、完善的应急法律体系等,必要的“硬件”设施是必不可少的,它们是保障应急机构高效运转的前提和基础。

(作者李文利系唐山市委党校副校长、教授;王静系唐山市委党校副教授)


 
   
打印本页
好友推荐
发表观点
相关文章
 
版权所有 学习时报社 电子邮件: xxsb@263.net 电话: 86-10-62805131
地址:北京市海淀区大有庄100号 技术支持:中国互联网新闻中心,未经书面授权禁止复制或建立镜像(2004年3月25日)