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  区域经济协调发展需完善税收政策 姜锋  
 

区域经济的协调发展是落实科学发展观、构建和谐社会的重要内容。税收作为国家组织财政收入和调节经济的重要手段,直接参与国民收入的分配和再分配,在促进区域经济协调发展、建设社会主义和谐社会过程中,有着不可替代的作用。但在一些区域,由于现行税收政策的不够完善,导致税收与税源产生背离,影响了区域间税收收入的合理分配和区域经济的协调发展。

陕西是资源大省,也是我国重要的能源化工基地。随着西部大开发战略的实施和国家投入的加大,陕西资源开发的规模不断加大,速度不断加快,促进了全省经济的发展。但经济的快速发展并没有给陕西带来相应的税收收入,反而使更多的税收流出了陕西,影响了陕西地方经济的可持续发展。

对税收与税源背离问题的认识

税源是指某种税的征税对象总量及分布状况,“税收”一词在本文中指税收收入。税源与经济密切相关,经济的发展状况对税源有直接的影响,并最终影响税收收入。税收收入应遵循税收与税源相一致的原则,即谁提供税源,谁就应当参与税收分配,税收分配应该按照实际提供税源的多少进行。在我国现行分税制财税体制下,由于体制、政策等原因,税收与税源不尽一致是不可避免的,这就产生了税收与税源的背离问题。这种背离主要体现在纵向和横向两个方面:纵向背离表现为中央集中了地方的收入,横向背离表现为地方之间税收的转移。从目前的总体趋势看,这种背离是由经济落后地区向经济发达地区转移,由资源富集地区向资源匮乏地区转移。随着经济的不断发展,在现行财税体制下,这种背离的趋势将会进一步加大,不利于区域经济的协调发展。

陕西地方税收与税源背离的现状、原因和影响

陕西目前已发现各类矿产137种(含亚矿种),已查明有储量的矿产92种,列入国家和陕西矿产储量表的矿产有81种。随着西部大开发战略的实施和国家对资源性产业的投入和扶持,全省社会经济得到了较大发展。经济的发展提供和培植了税源,增加了税收收入。2001—2005年,全省GDP由1844.27亿元增加到3673亿元,地方税收收入也翻了一番,由77.65亿元增加到154.95亿元。全省社会经济的发展,尤其是陕北能源产业的发展,为陕西提供了大量的税源,但在现行财税体制下,由于税收与税源的背离造成了部分税收的流出,经济发展产生的税源没有完全反映为陕西省的税收收入。据调查统计, 2001—2005年,全省地方税收共组织入库545亿元,但同期税款流出达到24.64亿元,流入0.28亿元,净背离24.36亿元,占同期全省地税总收入的4.47%。

分税种看,营业税净流出15.47亿元,占总净背离数的63.49%,企业所得税净流出7.35亿元,占总净背离数的30.17%,两个税种净流出占总净背离数的93.67%。

分行业看,营业税背离主要集中在交通运输(主要是铁路运输)、金融(主要是国家开发银行陕西分行)和天然气管道运输等行业,分别净流出10.04亿元、3.30亿元和2.12亿元;企业所得税的背离主要集中在建筑安装、铁路运输和路桥施工,分别净流出2.97亿元、2.75亿元和1.17亿。

从总体情况看,流出数逐年增加,税收与税源背离问题越来越严重。

产生税收与税源背离的原因有多方面,从陕西省的实际情况看,主要是因为跨区经营、总分支机构的纳税地点和汇总缴纳的政策及资源性产品价格造成的。跨区经营造成的税收与税源背离主要表现为税收由生产、经营的应税劳务发生地向注册地、机构所在地转移。总分支机构造成的税收与税源背离是由于分支机构不是独立的法人,不进行独立核算,而实行总公司统一核算,使得分支机构所在地产生的税收由税源地转移到了企业核算地即总机构所在地。资源性产品价格造成的背离是由于部分资源性产品生产价格实行国家定价或指导价,在销售环节却实行市场价格,导致资源输出地与资源输入地价格的巨大反差,使利润向下游单位转移,造成税收与税源的背离。这种状况总的趋向是税收由经济欠发达地区向发达地区转移。

(一)总分机构造成的背离。随着企业改制和集团化经营的发展,大集团公司不同程度地在外地设立子公司。由于实行总公司合并统一纳税,分、子公司所在地的税收转移到总公司所在地缴纳,加之总公司与分、子公司在收入、成本、损失、费用等项目的归属划分不尽合理,造成各分、子公司所在地的税收与税源相背离。(二)跨区经营造成的背离。在市场经济环境下,企业跨区经营是一种普遍现象,受投资环境和税收优惠政策等影响,一些企业注册地和生产经营地不一致,造成了税收与税源相背离,违背了谁提供税源谁就参与税收分配的一般原则,不利于地方经济的发展。(三)资源性产品价格造成的背离。陕西是资源大省,经过几年的发展,初步形成了以煤炭、油气、电力、化工、轻纺、建材等行业为主的产业体系。但部分资源性产品如煤炭、石油、天然气等生产环节价格由政府确定,销售环节按照计划与市场相结合原则定价,加之部分企业运用转移定价,导致资源产品价格在资源输出地与输入地形成巨大反差,使利润向销售环节转移,造成税收与税源的背离。

资源性产品价格造成的税收与税源背离,加之现行资源税税制设计以开采量作为课税依据,形成了资源粗放式开采,造成了资源浪费和环境破坏,而资源输出地不仅得不到应有的收益,反而加重了环境治理方面的负担。

在以上三种背离方式中,尤其以天然气管道运输业跨区经营税收征管政策造成营业税背离,以及因资源性产品价格造成的税收与税源背离对陕西税收收入的影响最大,也最为典型:第一,影响了资源输出地的财政收入。第二,不利于税收源泉控管。第三,不利于保护资源和改善投资环境。第四,不利于资源输出地尽快脱贫致富。

解决税收与税源背离问题的建议

按照科学发展观“五个统筹”的要求,运用税收经济杠杆,解决目前税收与税源背离的突出问题,对促进西部经济跨越式发展、构建和谐社会具有十分重要的意义。我们认为,税源决定税收,税收来自税源,税收与税源密不可分,应当遵循相一致的原则。同时税收收入的分配应按照税源贡献的大小来进行,因此,有必要对现行财税政策进行完善,对税收收入归属权进行合理划分,使税收与税源尽可能保持一致,促进区域经济的协调发展。

(一)调整天然气管道运输营业税纳税地点。管道运输是一种从事运输业务的特殊方式,与其他运输业务有着本质的区别,因此建议:

1、按照国际税收属地主义原则,管道运输营业税应在资源提供地缴纳,建议将“陕京”和“陕宁”天然气管道运输营业税纳税地点确定在陕西。

2、在国家政策未调整之前,按照税收与税源相一致的原则,根据税源提供者对税源总量贡献的大小进行分配,建议借鉴“靖西”输气管线营业税征收管理办法(按资源输出地和资源输入地各50%征收营业税),对“陕宁”和“陕京”天然气管道运输营业税按五五比例分别缴纳到资源输出地陕西和资源输入地北京和宁夏。

3、充分发挥天然气管道运输“首站计量”的特点,建议在资源输出地设立销售结算中心,以利于加强税源控制,防止税收流出,便于税收征管。

(二)调整金融行业营业税有关政策。改革国家开发银行汇总缴纳营业税办法,实行省分行属地征管、就地入库。陕西银行存款与贷款差额流向外省部分产生的营业税及其附加,建议中央采取适当措施予以解决。

(三)调整企业所得税有关税收政策。对总分机构、跨区经营企业,不论其企业所得税是在总机构所在地汇总缴纳,还是在分、子公司所在地缴纳,建议按税源地的贡献大小进行分配。

(四)调整资源相关税收政策。资源类产业形成的相关税收,均是以资源为基础而展开的,从合理开发利用资源、保护资源地生态环境出发,建议调整资源产品相关税收政策。

1、煤炭、石油和天然气发生的相关税收收入应尽可能归属于资源提供地,或者在现行财税体制下,将共享税中央集中的部分单列,专项用于资源地补偿。

2、将资源税计税依据由从量计征改为从量与从价相结合的复合计征。

(五)完善税收征管体制。随着经济社会的发展,1994年税制改革的部分税收政策已不能适应新形势的要求,建议对现行税收征管体制进行完善,并尽快进行税制改革。

1、统一税种的征收管理。企业所得税除中央企业由国家税务局征管外,建议其他企业的企业所得税一律按照属地管理原则由当地地方税务机关征管。利息收入个人所得税建议由地方税务机关统一征管。

2、建议减少共享税税种,提高共享税的地方分享比例,以增加地方税收收入,尽可能减少税收与税源的背离。

(六)加快环境保护税的立法。建议尽快开征环境保护税,将其作为地方财政收入,从财力上为地方政府保护资源、改善环境提供财力保障。目前,可先开征环境保护基金。

(作者系陕西省地税局局长)


 
   
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