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  当代西方公共服务变革趋势 王义  
 

□王 义

在传统意义上,向社会公众提供公共服务一直是公共组织的“专利”,但本世纪80年代以来,市场价值的重新发现和利用改变了这种观念,政府不是公共服务的惟一提供者,私营部门、非盈利性组织完全可以承担这方面的职责。这样,公共服务由一元供给走向多元供给,就成为当代西方公共服务改革的基本趋势。

多元供给取代一元模式

当市场机制被引入到公共服务领域后,公共服务供给方式必然发生重大变化,先前处于独家垄断地位的单一供给主体政府不得不面对私人部门和非盈利组织的挑战,一元供给模式被多元供给模式取代。

第一种模式:政府组织同时承担了提供者和生产者的角色。政府既是公共服务的决策者和付费者,同时又承担了直接向社会提供服务的功能。这种模式分为两种情况:一是政府服务,即政府为主体的公共部门安排、支付并向消费者提供某种服务。一般意义上,纯公共产品都应当采取这种供给方式。二是府际协议。即由两个公营部门分别承担服务的提供和生产职能。通过契约联结两个公共部门,一方是实际的购买者,另一方提供公共服务产品,购买者直接负责向社会提供公共服务。府际协议通常在复合型体制下,特别是实行地方自治的国家比较盛行,比如美国就应用得相当多。

第二种模式:民营。意味着政府在事实上退出某一服务领域,将其全部交给民营机构或其他组织去经营。这种通过出售方式的完全让渡行为反映了这样一种观念:民营机构总是比公营机构有效率。英国是这方面的典型。1970年代末到1992年,2/3的英国国有企业被转移到民营部门。此后,新西兰、澳大利亚、日本等国家都纷纷加入了这一进程,后来进一步拓展到100多个国家。

第三种模式:是指由政府机构作出决策并承担费用,由私营部门来组织生产的模式。其中又包含多种具体形式:

1.合同。又称合同出租。合同出租一般是由政府或公共部门作为顾客和委托人,同代理人签订合同。政府或公共部门的职责是确定需要内容、签订合同并监督合同签约方执行绩效的情况。这样,政府就不直接提供公共产品或公共服务,成为真正的公共事务管理者。合同出租在西方被普遍采用,从一般的废物垃圾处理、街道清扫、房屋修理到政策制定、信息收集等专业领域,应用范围越来越广。

2.特许。特许是指政府不直接生产某种服务,而将服务的生产授予具有一定资格的企业或非营利组织,由后者在许可的范围内生产特定的服务,同时政府对服务的价格实行管制。比如自来水供给、出租车行业等就是如此。特许与合同出租不同,虽然都是由政府担当服务产品的提供者,但在合同出租中政府付费,而特许则是使用者付费,即对公共服务接受方收取一定费用的办法,实质上是将价格机制引入到公共服务中。

3.补助。在这种模式中,政府不直接生产物品或服务,而是通过向某企业或非营利组织提供一定的补贴,并由后者来生产物品和服务。补助的形式有资金、免税、低息贷款和贷款担保等。美国在克林顿执政时期为了推动社区发展,采取了社区扶助计划,由联邦政府将补助金直接拨给社区组织,使社区自治组织能够有充足的财力为社区居民提供有效的服务。

4.代用券。为了使对顾客和绩效后果承担的责任最大化,西方国家推行向顾客发放凭单,即代金券或背书政府补偿的信用卡,以用来购买物品或服务。美国在食品补助和学校教育中较早推行凭单制度,并取得了很好的结果。凭单制度将选择权还给消费者,有利于服务提供方提高服务质量和水平,有利于政府将顾客和结果战略有机地结合起来。

第四种模式:公共服务的提供者和生产者都是非政府的私营部门和非营利组织。有三种基本形式:

1.自由市场。在这种模式下,公共服务的需求与供给完全由市场机制、供求关系决定,生产什么,生产多少,是企业等根据市场的要求自主作出的行为,消费者根据实际需要和偏好,决定买什么和不购买什么,消费者自由选择并直接向生产者支付费用。

2.志愿服务。由非营利组织根据对某些消费者需求的预测来决定和生产某种物品和服务,消费者以无偿或直接支付方式来获得这些服务。

3.自我服务。这种形式的特征是消费者自己决定和生产某种物品和服务。这是非常传统的一种服务方式,即使在现代社会仍然很普遍。

供给类型的变化

如果按照政府或市场在其中发挥作用的程度划分,可以进一步将公共服务概括为政府主导性、市场主导型、混合型。

1.政府主导型。政府主导型指政府是公共服务生产和提供的主体,其他社会组织起补充或者辅助作用。政府主导型强调公共服务的属性和政府的基本伦理责任。纯公共产品或者部分准公共产品通常采取这种模式。导致政府主导型的相当重要的原因是市场无法提供或者即使市场能够提供但负面作用过大,可能严重危害公共利益和公共安全。

2.市场主导型。是指私营企业或者非营利性组织成为公共服务的供给者和生产者。市场主导型的产品通常是混合公共产品或者部分准公共产品,如果由公营部门来提供不是效率低下,就是成本过高。市场主导型强调价值规律的作用,重视自由竞争给公共服务带来的积极效应。

3.混合型。即公营部门和私营部门发挥的作用相差无几,不存在谁起主导作用的问题。混合类公共产品通常采取这种方式。混合型可以发挥政府和市场这两种资源配置方式的效力。

在上述三种供给类型中,市场主导型与混合型无疑已经成为改革的目标指向,二者将会在公共服务供给中占有越来越高的比例,因为它符合西方公共服务市场化改革的基本宗旨和要求。 


 
   
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