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  香港行政主导体制的发展与变化 姚秀云  
 

□姚秀云

2007年6月6日,中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长吴邦国在纪念香港特别行政区基本法实施十周年座谈会上指出,香港特别行政区政治体制的最大特点是行政主导。行政主导体制是香港特别行政区政制架构的显著特色,也是香港社会多年来行之有效的管治模式。

要了解香港特别行政区的行政主导的来源,就要追溯至英国殖民地时代的统治模式。一百多年前,英国人通过坚船利炮迫使清政府先后签订了三个丧权辱国的不平等条约,占领了香港。英国为了便于对香港的统治,并不是将英国的议会主导的政治架构模式照搬到香港,而是根据英国统治各种不同类型殖民地的需要,通过以英王名义颁布的《英皇制诰》和《皇室训令》这两个文件的规定,建立了英国在香港的政制统治模式――将香港的统治权广泛地授予由英王委任的总督,并在总督的领导下设立行政、立法两局,两局议员全为委任,行政局是协助总督颁布政令,就各种重大决策向总督提供意见,如果总督认为无需向行政局咨询,或遇有紧急情况,也可以免去咨询;立法局的主要职能是向总督提供有关立法的参考意见,并通过总督的要求制定法例,但它必须服从总督的意志,非经总督提议,立法局无权通过法例或讨论任何动议。其实,行政和立法两局就是为总督服务的咨询机构,并无实际的权力,所以,香港的统治权是高度集中在总督手中,由此产生以总督为核心的行政系统主导一切的统治模式,由此而产生了行政权高于立法权的典型的行政主导政制模式。

香港回归后,行政主导的体制亦沿用下来,最主要的原因是,因为行政主导的政制模式能够维护香港的稳定和繁荣,有利于“港人治港”、“高度自治”的“一国两制”的实施,也符合香港在回归后保持原有制度和生活五十年来不变的基本原则。按照香港中央政策组首席顾问刘兆佳先生的分析:“将香港特别行政区的政治权力集中在行政长官的手中,而任命行政长官及特区主要官员的权力又掌握在中央政府手中,自然有利于中央政府对行政长官以至于对整个香港的监督,有必要时可以采取措施防范特区做出损害中央利益的事。”另外,长期的殖民地式统治使得香港缺乏有群众基础及威望的政治领袖,相反,香港具有一个颇具效率及基本上廉洁的公务员系统,因此,把管治权力集中在行政长官手中,并让公务员在其领导下工作,有利于维持香港的政治稳定及经济繁荣,同时确保香港的行政效率。

英国占领香港以后,统治了逾一个半世纪,所推行的行政主导体制本质上并没有变化,但因国际环境和香港本土政治、经济、社会和文化的变更,导致其外在的形式却发生了一系列的变化,大致经历了这样三个阶段:一是高度集权和绝对垄断的行政主导阶段。二是以行政吸纳政治为特征的绝对行政主导阶段。三是以行政和政治相分离为特征的“相对行政主导”阶段。

1997年7月1日,香港回归中国。回归后,香港特别行政区的政治体制是行政权与立法权相互制衡又配合的行政主导体制。《基本法》明确规定香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分,特别行政区权力(包括行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权)是国家最高权力机关全国人民代表大会授予的。基本法规定行政长官是香港特别行政区的首长,也是香港特别行政区政府的首长,在香港当地选举产生并由中央人民政府任命,对中央人民政府和特别行政区负责。为保证行政长官拥有履行其职务所必需的权力,基本法赋予了行政长官多项重要职权,其中包括:领导香港特别行政区政府;决定政府政策和发布行政命令;提名并报请中央人民政府任命香港特别行政区主要官员;签署法案、公布法律;依照法定程序任免各级法院法官;执行中央政府的命令;代表特别行政区处理中央授权的对外事务等等。同时,基本法规定,行政长官如认为立法会通过的法案不符合香港特区的整体利益,可将法案发回重议;如行政长官拒绝签署立法会再次通过的法案,或立法会拒绝通过政府提出的财政预算案或其他重要法案,经协商仍不能取得一致意见时,行政长官可解散立法会。这些规定表明,行政长官行使特区的行政管理权和政府的决策权,拥有部分立法权和重要的人事任免权,并对立法会有一定的解散权。通过这些规定体现出行政长官的法律地位明显高于行政机关、立法机关和司法机关,这和典型的美国三权分立,行政机关、立法机关和司法机关是平行的三权鼎立不同。可见,基本法所采用的政治体制并不是三权分立体制,而是行政长官的权力高于行政、立法、司法三机关之上的行政主导体制。

当然,基本法所规定的行政主导原则吸收了香港原有政治体制中合理的、行之有效的部分,但是已与英国统治时期的行政主导制度有质的区别:在英国统治时期,港督牢牢掌握、控制着行政权与立法权,是个维护殖民统治的专制政治体制,无独立的立法权、司法权,也无权力制衡机制,唯一可以制衡港督权力的就是英国政府。而回归后的行政主导体制,行政长官虽然在权力体系中处于核心或主导地位,但是行政长官的权力并不是绝对的专权,而是行政长官的权力要受立法机关和司法机关的监督和约束。基本法规定,立法会在法定的条件下,可以弹劾行政长官:如立法会全体议员的四分之一联合动议,指控行政长官严重违法或渎职行为而不辞职,经立法会通过调查,符合法定的条件,可以提出弹劾案。行政长官受到来自司法权力的制约是:行政长官就任时应向香港特别行政区终审法院首席法官申报财产,记录在案;如立法会联合动议指控行政长官严重违法或渎职时,可委托终审法院首席法官负责组织调查委员会,并由首席法官任调查委员会主席。由此可见,香港特别行政区的行政、立法和司法权力之间具有明确的制衡机制,任何一方行使权力都受到其他两方的监督,任何一方都不能无限制地滥用权力,损害香港人民的利益。这样规定,有利于维护香港现有的资本主义制度及保持香港的经济、政治稳定发展。

循着行政主导体制产生、发展的轨迹,可以看出香港特别行政区实行以行政为主导的政治体制,适应了香港回归祖国后的现实需要,是实现“港人治港”、“高度自治”最好的政权组织形式,全面准确地把握这一点,对于保证“一国两制”方针和基本法的贯彻实施,正确处理香港特别行政区行政、立法和司法三者的关系,是至关重要的。 


 
   
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