□李永刚

一、我国非正规就业概念的引入

20世纪70年代，非正规就业概念由国际劳工组织最早提出，当时国际劳工组织在一项关于世界就业的计划中谈到加纳和肯尼亚等发展中国家的许多城市失业者为了生存，从事一些没有得到政府主管部门认可和保护的活动。后来，国际劳工组织将非正规就业的特征总结为以下几点：1、容易进入的领域；2、依赖于当地资源；3、家庭所有制或自我雇佣；4、小规模经营；5、劳动密集型，技术含量低；6、从正规学校系统以外获得技能训练；7、不规范的、竞争的市场。

我国最早提出“非正规就业”的是上海市。1996年7月，上海市再就业工程领导小组办公室制定的《关于实施再就业工程试点工作的若干政策》中最早引进非正规就业的概念，提出成立生产自救性的劳动组织及社会服务等非正规就业性质的劳动组织，承诺对这类组织在3年内不收地方税费，也不收取基本社会保障费用以外的所有社会性缴费。同年10月，又专门制定了《关于鼓励下岗人员从事非正规劳动组织就业的若干试行意见》。从1999年开始，浙江、青海、安徽等省纷纷效仿上海的非正规就业的做法。到2001年上半年，已有17个省、区、市制定了相应的扶持政策，推动非正规就业的发展。

二、我国非正规就业的发展及现状

总体而言，我国非正规就业的发展经历了以下阶段：改革开放后的上世纪80年代，正规部门不能吸收的新增劳动力开始到非正规就业领域就业，我国非正规就业呈规模发展；1990—1998年，由于正规就业的发展以及就业政策、观念等因素的影响，非正规就业发展放缓；1998年以后，随着国有企业改革、下岗分流等政策的出台，正规部门就业的人数开始下降，非正规就业人数大幅度增加，逐渐成为城镇就业的主要方式，2006年非正规就业的人数占全部城镇就业总数的70%。

目前，我国非正规就业群体主要是城镇下岗、失业人员以及进城的农民。2007年3月底，城镇登记失业率为4.1%，面对巨大的就业压力，政府从税收、资金、培训、信息等方面采取了一系列措施来推动提高下岗、失业人员的就业能力，扶持非正规劳动组织的发展，维护非正规就业者的合法权益，保障城镇非正规就业的规范和健康的发展。各地政府推动非正规就业的做法很多，采取的方式多样，其中主要有服务型企业、社区再就业实体、生产自救基地等。当前，一小部分农村转移劳动力在本地乡镇企业就业，大部分则到附近城市和其他城市打工或自营就业。据有关部门统计， 2006年我国进城农民已达到1.4亿人。这些进入城镇的农民与城市居民相比，因无常住户口，享受不到城里人的许多福利与保障，受科技文化素质限制，在城里也不易找到社会地位较高的工作。

三、非正规就业的积极作用

非正规部门和非正规就业吸纳了大量的劳动力。从事非正规经济的生产或服务一般投资少，具有相当的灵活性。因此发展形式多样、灵活性强的非正规就业应成为我国增加就业的重要选择。

随着改革开放的不断深入，农村的大批农民从土地的束缚中摆脱出来，汇成了进城务工的“民工潮”，自1989年以来，这股浪潮持续多年不断，不仅冲破了传统农村的边界限制，也打开了现代工业文明和城市文明的大门。众多农村剩余劳动力涌向城市并在城市社区中生产生活，为城市居民提供了多方面服务，促进了城市服务业的发展，使城市社区数量迅速增加，加快了城市化水平。

非正规就业已成为城市社区服务中不可或缺的重要力量。1987年民政部倡导和发动中国的社区服务活动以来，随着社区服务的蓬勃发展，其服务对象不断扩大，服务范围不断扩展，服务内容不断丰富，服务项目不断增加。我国社区服务业所提供的就业岗位，大部分属于家庭就业、工时就业等非正规就业范畴。只要政策措施适当，非正规就业完全可以为社会发展做出更大贡献。随着我国经济结构的调整，非正规就业规模将越来越大，它对于城市居民生产生活所发挥的作用也必将越来越大。

非正规就业有利于缩小贫富差距。城市中的大量下岗职工和失业者通过国家的救济体系能够维持基本的生活需要，但要真正维持家庭的正常运转就必须能够实现真正就业，他们在找不到正规部门工作的情况下，只能到就业成本低、进入门槛低的非正规部门就业，通过努力和勤奋的劳动，他们的收入会是靠政府救济的几倍，这样就缓解了城市贫富差距不断拉大的趋势。同时，农村的剩余劳动力进城后从事非正规就业，一般情况下收入水平接近或高于当地农村平均水平，缩小了与农村富裕户的收入差距。

四、非正规就业的消极作用

由于非正规就业的投入资金少、规模小、技术落后，造成生产效率低，资源浪费严重。同时，非正规就业引发一些社会问题。如给城市环境和公共卫生带来负面影响，贩卖假冒伪劣商品。在个体、私营企业打工的非正规就业者普遍收入较低，缺乏就业、社会保障，当他们年老或生病时，需要国家相关部门的救济或社会的捐助，但如果非正规就业规模无限制地扩大，超过社会承受的限度，就会在一定程度上降低社会的就业质量。

五、对非正规就业的政策思考

尽管非正规就业有诸多消极作用，但总体上说对国家、社会是利大于弊的。在目前就业形势严峻、存在大量失业人口、社会保障机制还不完善、进城农民工逐年增加的情况下，非正规就业将在我国长期存在。这就要求政府采取适当措施，减少非正规就业的消极影响，引导其走有利于经济、社会发展的健康道路。

农民工成为城市建设和服务的重要力量，而户籍制度成为限制其非正规就业的障碍，所以户籍制度需要适当改革以有利于人口的合理流动。为保护非正规就业者的合法权益，政府需要制定政策来创造有利于非正规就业的环境，把非正规就业者纳入到工会等组织的帮扶范围之内，使其更有力地表达合法的权利和要求。微型、小型企业是非正规就业的主要载体，政府要在政策、税收、培训、市场准入等方面予以扶助。银行应设立低息贷款，推动非正规劳动组织的启动和运转，并提供优惠贷款，使经营好、市场前景好的企业得到良好的发展空间，从而为社会创造更多的就业机会，缓解失业问题。非正规就业提供的产品和服务价格相对较低，政府应出台相应的减免政策扶持非正规就业组织，以保障开展有利于社会和经济的经营活动。政府要逐步把非正规就业者纳入到社会保障体系中来，首先通过商业保险的形式解决他们的后顾之忧，然后逐步通过法律和法规规范非正规就业组织在劳动、医疗、养老保险等方面对就业者的保障，维护非正规就业者的合法权益。