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  发达国家公共服务发展特点 任远 杨国庆  
 

□任远 杨国庆

公共服务已经成为政府管理的一个基本理念,这一理念不仅明确了政府管理的目的,也要求政府职能的转变。

第一,社会性公共服务供给的增长应与社会经济发展阶段相适应。

从发达国家经验来看,政府职能从以经济性公共服务为主,逐步扩展到以社会性公共服务为主的阶段。对于社会性公共服务的发展,发达国家普遍经历了物质财富普遍匮乏和最低限度的公共服务供给阶段,然后是物质财富快速增长但公共服务供给水平相对提高不快的阶段,二战以后,进入社会经济成熟期的发达国家才逐渐能够把相对丰裕的公共服务更均衡地分配到社会各个领域,形成政府财政支出中社会性公共服务占据主体的基本格局。

第二,把公共精神作为行政伦理。

公共性、公共精神是公共行政的本质特征,它体现了公民权利、社会公正、公共利益和社会责任等价值。20世纪末美国学者提出的新公共服务理论与此前的管理理论相比,更加重视民主行政,重新强调了以公共服务和公共利益的提高作为体现政府行为价值观念的行政伦理。政府在获得公民政治和经济支持的同时,必须按契约提供令公民满意的服务。相应地,对政府管理也有制度化的体系实现监督,以使政府的管理和决策能够相对实现民意表达。

第三,政府在提供公共服务中具有首要责任。

公共服务由于是为国家和地区的发展提供私人物品之外必要的公共资源,因而是政府应该承担的基本责任,这一点概莫能外。虽然公共服务的概念在21世纪的新形势下有了新的内涵与拓展,但仍然是把以“政府责任”名义提供各种涉及人民利益的公共品放在关键地位,明确界定各级政府在公共服务中的责任,福利国家的改革事实上也并没有削弱政府对公共服务的投入。政府对各项社会性公共服务投入的比例基本都达到预算支出的一半或更多。发达国家在公共服务领域引入市场机制,也并不意味着政府责任的弱化,而是对政府公共服务投入方式的合理定位。在公共服务供给多元化的格局下,政府仍然是最后责任人。另外,只有建立比较完善的政府公共管理体制,才具有提供优质高效公共服务的能力,否则,公共服务的质量势必会大打折扣,拉美和非洲一些国家的公共服务的薄弱充分说明了这一点。

发达国家公共服务供给的主体不仅包括中央政府,也包括基层政府。不同层级的政府在不同行政区划范围内的公共物品有相应的分工。而且基层政府更了解本辖区居民的公共服务需求,能够更快地对这种需求变动作出快速反应,在财务成本和时间效率方面表现更优异。在发达国家,除了各级地方政府根据人、财、物划分权利和义务外,社区作为社会自治共同体承担了相当一部分公共服务。

第四,完善的公共服务体系要求市场、政府和民间组织力量的良好的平衡。

由政府部门垄断公共服务往往容易出现服务缺乏效率和质量不高的问题。比较之下,部分公共部门市场化改革运动,通过市场竞争机制,既可以改善公共部门的服务质量,又可以降低服务成本、提高服务效率。公共服务供给的多元化,社会自治组织和市场主体参与公共服务的供给就是其中重要的改革措施。各国社会性公共服务之所以存在不同的模式,表现了各国的政府作用、市场作用和社会力量相对关系的区别。在公共服务多元供给的机制中欧洲模式可能比较偏重政府的作用,而美国模式则相对重视市场的力量,澳大利亚和新西兰则更重视社会组织的作用。当然,即便同一国家,对于不同领域的公共服务,市场、政府和社会多元力量相对投入强度也是不一样的,但都强调通过改革提高效率,以争取选民的支持。

第五,注重公共服务在不同地区和不同领域的相对均衡。

在社会经济发展早期阶段,限于政府财力和经验不足,公共服务供给在不同地区和领域的分配很容易陷入顾此失彼的境地。到财力和经验相对充裕之后,政府则有可能对不同地区和领域的公共服务投入实现相对均衡化。如今,西方各国普遍高度重视国家运用财税政策协调区域和领域经济发展并上升到法律层面。比如,德国《基本法》明确规定国家财政具有“均衡联邦不同地区经济实力”和“保持生活水平一致”的责任和义务,国家财政应“在力求使各州收入水平和社会福利接近均衡的同时,努力缩小各州之间在公共服务能力和经济发展水平上的差距”。

第六,不同国家公共服务运行方式是不断调整变化的。

世界不同国家的公共服务具有不同的特点,例如美国是以市场机制为基础的公共服务模式、欧洲大陆是以国家福利和社会保险为主体的公共服务,新加坡为代表的东亚国家则强调政府行政力量对公共服务供给的直接作用。对于教育、卫生、老龄、保障等不同的领域,以及同一种方式下的不同国家,公共服务运作都存在显著不同,而且,根据不同时期的具体任务和具体情况也在不断调整。比如英国作为福利国家最早期的代表之一,其公共服务具有欧洲福利国家的典型特征,然而经过20世纪70年代末以来的改革,其方式又具有显著的市场特点。


 
   
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