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  有效制约权力的一个恰当选项 沈国明  
 

□沈国明

(一)

中国的现代法治是建设起来的,但却不是自然长成的。凡是建设就应当有蓝图,有恰当的建设选项。对行政权力的约束也一样,在这方面可以采取的措施很多,制度建设的选项很多,但是从现实必要性和可能性考察,加强对财政预算和公共资金的监督,是比较恰当的选项。

对财政预算和公共资金缺乏必要的监督,使得侵害公民利益的情况频生。一个时期以来,在农地征收、城市改造中,群体性矛盾较多,侵害农民或者居民利益的情况时有发生。有的征地、动迁项目缺少必要的审核程序;有的建设项目纯粹是首长工程、政绩工程、形象工程,工程预算未经严格程序审批;有些地方没有建设资金,政府却急于改变城市形象,于是大量举债,甚至让当地人大常委会作担保;有的为了抢时间,或者为了压低工程造价,克扣、压低动迁补偿,在引发矛盾后,再动用强力机关实施强迁;有的公共工程建设追求奢华,花钱无度,造成对资金和资源的极大浪费;而由于对社保资金、公积金等公共资金缺乏有效的监督,违法使用这类资金的现象也很普遍,给社会稳定和长期发展造成隐患。凡此种种,都是对财政预算和公共资金缺乏监督的反映,也是导致社会矛盾增多的原因。

对财政预算和公共资金缺乏必要的监督,使得政府权威大量流失。在过去的近三十年里,政府主导的经济体制改革所取得的成功,以及依法治国方略实施十年来,民主与法治建设取得的巨大成绩,使政府积累了一定的政治资源。但是,由于公共财政的缺失,以及对财政预算和公共资金的监督不到位,一些地方政府在涉及利益争执的社会矛盾中,往往成为利益争执中的一方。政府处在利益争执之中,其政治权威自然受损,调处社会矛盾的能力也会减弱。再加上官民之间信息不对称,于是,相互之间很容易形成冲突。当下级政府处于利益争执之中,无力化解社会矛盾时,社会矛盾就会升级,导致无政府状态出现;或者因矛盾的一方对当地政府缺乏信任而寻求上级政府的介入,形成上访。近些年各地上访普遍激增,说明民众追求和保护自身利益的意识在提高,但更说明各地基层政府的权威在流失。

对财政预算和公共资金缺乏必要的监督,使得腐败日益严重。建设领域的腐败高发、频发,是因为有时候一些地方政府有了自身经济利益,政府与资本之间有了利益关系,官员与开发商形成利益共同体,而用于建设的资金缺乏有效监管更是给了这些人以可乘之机。国家审计署每年揭露一些违法违规使用资金的情况,是一种有效的监督形式,但是,国家审计署每年揭露的情况具有相似性,可以说大多是“常见病”、“多发病”。而且违法违规的既有中央国家机关,也有地方政府部门,基本上没有地域差别。

对财政预算和公共资金缺乏必要的监督,会给长期发展带来隐患。利益冲突,钱是关键。由于缺乏监督,官员追求所谓政绩,短期行为很普遍。于是,本届政府举债,下届政府还债甚至赖债的现象很普遍,本届政府搞了规划,下届政府推倒重来的现象也很普遍。一些地方是赤字财政,但也要上项目,甚至认为借钱越多官位越坐得牢。事实证明,官员的个人偏好,将使大多数人被迫接受自己并不赞成的做法。而且,由于个人价值或偏好被扭曲,将使社会生产动力不足,进而使整个国家或社会的生产力低落。这种缺乏监督的政府经济行为,是不可能持续的,它会使经济社会的发展存有许多不确定因素,导致社会资源配置的效率低下,对长期稳定发展带来负面影响。

凡此种种说明,公共财政运行过程中的违法违规现象的发生,不能简单地归结为是相关人员个人素质问题,而应当是制度层面的问题。因而也只有从通过完善制度的角度考察,改进对财政预算和公共资金的监督,才是遏制腐败的一个好的选项。它既弥补了制度的缺失,同时,由于发挥了人大经常性监督的作用,还可以防止制度失灵。

(二)

笔者认为,根据现有的条件,在现存制度框架内,进一步加强对财政预算和公共资金的监管,是有工作基础的。过去,政绩考核没有摆脱“唯GDP论”。这在一定程度上造成了各地政府拼资源、拼消耗、拼环境,各级官员对介入经济活动保持着很高的积极性,不自觉地就成为了“利益争执的一方”,甚至不顾人民群众的实际生存状态,客观上损害了人民群众的利益。然而,随着科学发展观的贯彻,上述情况有所好转,矛盾从尖锐、难以调和的状态转而进入了一个可治理的状态,这是加强对财政预算和公共资金监督的一个基本条件。

其次,加强对财政预算和公共资金的监督,是有制度基础的。从这个选项入手,加强对行政权力的制约,是在现有的制度框架内实行的一项改良措施。对财政预算实行监督是人大的法定职权,对这项职权的内容加以改进,只是做增量的变动;改革的经验证明,只动增量改革都是较平稳的。具体而言,一方面在改进预算监督方面,应当将预算外资金的情况纳入监督范围。现在,预算外资金不受制约是导致腐败高发的重要原因,也使得人大对于预算编制的信息掌握得很不充分,和政府间存在着信息不对称的情况。而像社保资金、公积金等公共资金,也应当纳入人大常规监督的范围。各地出现在社保资金、公积金等领域的腐败案,一再在提示加强这方面的监督的必要性。另一方面,人大行使预算审查监督权,应当从形式审查向真正触及到具体内容的审查发展,而这正是以往国家权力机关对公共资金监督中所缺乏的。这两类措施,都是在现有制度框架下对增量进行的变动,并且,同样能够达到导致公共财政的建立的初衷。由此可以得出结论,加强相关的监督,不仅不会引发社会震动,相反,会更加稳固社会的制度基础。

最后,加强对财政预算和公共资金的监督,是有民意基础的。政府行为规范化,是市场经济的必然要求,也是群众追求和保护自身利益的必然要求。行政权失去监督,极易腐败,人民群众对腐败深恶痛疾。上海社保基金案发生后,社会各方对加强相关监督的呼声日益高涨,在各级人代会上也有反映。说明人大代表对财政预算实行有效监督的要求明显增强,也说明现有的做法尚不能满足实践的要求和广大人大代表的要求,需要进一步完善。

(三)

在依法治国方略实施十年所取得进步的基础上,下一个十年,我们应当确定些阶段性目标,例如以上提出的加强对财政预算的监督等,逐步推进依法治国的进程。有理由相信,只要不断适应社会发展需要,准确把握社会动向,慎重选择改革选项,认真进行制度设计,切实遵守相关规定,我们就会日益接近建成社会主义法治国家的宏伟目标。


 
   
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