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  公共服务的事权配置 孙晓莉  
 

□孙晓莉

    共服务是满足公共需要、实现公共利益的重要途径,有助于推动社会的可持续发展,是政府必须履行的重要职能之一。在现实的政治生活实践中,各国政府所承担的公共服务职能在不同层级政府之间的配置既有共性的规律,也有根据各自的历史传统、政府职能、行政管理层次等多方面因素而体现出在政府事权配置上的个性。

    在现代国家政治体制中,政府的权力一般是由国家立法机构通过明确的法律授予并受相应约束。从世界范围看,除极少数国家外,绝大多数国家都建立了多级政府管理体制,即存在中央和地方(各级)政府。在多级政府体制下,为实现国家治理目标,各级政府被赋予了不同的公共服务职能,从而政府的公共服务事权也相应进行了分解。从理论上来说,政府职能决定了政府间事权配置。这是因为:首先,政府职能决定事权配置的内容。政府事权是政府为履行其职能而被赋予的行政权力,政府事权的边界完全取决于政府职能的内容及其实现方式。其次,政府职能决定事权配置的结果。对每一层级的政府而言,事权必须与职能严格对应,如果有职能而无与之对应的事权,则要么政府职能无法履行,要么为履行职能政府只能越权行事,从而事实上拥有相应的事权;反之,如果有事权而无与之对应的职能,则要么事权不被使用,形同虚设,要么使用事权必然导致职能边界的扩展,变相赋予政府新的职能。因此,无论从事权配置的内容来看,还是从事权配置的结果来讲,政府间事权配置取决于政府职能的界定和分工。

    根据事权配置过程中剩余权归属的不同,政府层级间事权配置可以分为两种方式:一是分权方式,即将剩余权划归级次较低政府的事权配置方式,联邦制国家通常采取此种方式处理联邦政府与州政府间事权配置问题,在配置上,凡是法律没有规定属于联邦政府的权力都属于州政府。二是授权方式,即将剩余权划归上级政府的事权配置方式。单一制国家中各级政府之间以及联邦制国家中州政府以下各级地方政府之间的事权配置通常采取此种方式。使用此种方式的多级政府间存在明确的上下级关系,下级政府的事权由其上级政府或上级立法部门授予,剩余权属于上级政府。一般来说,国家无论实行联邦制还是单一制,行政层级的基本架构都是在中央政府(联邦政府)、省政府(州、大区)下设立一级或两级地方政府,地方政府或遵循“代理人模式”或按照“选择模式”来独立行使自己的权力,或者两种模式的影子兼而有之。在代理人模式中,地方政府只是简单地从事由中央政府或者大区转移给它们的行政活动,更多地呈现出单一制国家政府间关系的特点。而在选择模式中,地方政府则具有更大权力,可以根据当地公众偏好来自主决定地方服务的水平和税收等等,更多地体现联邦制国家政府间关系的特点。

    目前公认的政府层级间公共服务事权配置的几大原则是:第一,受益范围原则,即以公共服务项目受益对象不同、受益范围大小作为区分各级政府公共服务职能的依据。凡具有宏观的、全局的、整个国家和全体人民受益的公共服务项目,由中央政府或联邦政府负责。凡具有以省、州或地方为整体,受益范围仅限于某一区域的项目,由省、州或地方政府承担。第二,效率原则,即公共服务的事务或项目由投资成本最低、工作效率最高的那一级政府负责。第三,能力原则,即一级政府事权与一级政府财权相适应,并使财政能力在各级政府间合理分配。第四,法定原则。政府间公共服务事权是由相关法律明确规定的,其调整和变动也要按照一定的法律制度,遵循一定的程序进行。

    根据政府职能和公共产品属性的不同,在各级政府间科学、合理地分配公共服务事权是政府正确履行公共服务职能的逻辑起点和必要保证,是建立规范、明晰的公共服务体制的核心和基础。


 
   
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