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  发达国家军事现代化的四个问题 王法安  
 

——谈新世纪新阶段我军历史使命

□王法安

20世纪以来,在世界军事现代化发展的内外环境和主客观条件作用下,发达国家注重在军事现代化的实践中研究、解决四个方面的基本问题。

1.注重研究解决国防领导管理体制问题

一战以后,随着军种的增加,特别是“国家防务”、“现代国防”概念的确立,几乎所有大国都建立或完善了国防最高领导机构,尤其是国防部的设立及其功能的不断完善,对军事现代化的发展产生了革命性影响。

通过国家制度和政府作用,依靠国家力量来加强国防建设,在国防领域逐步建立了一套比较完善的权力控制体系、法律规范体系、军事组织体系和资源保障体系,使军事发展较其他部门获得更多的行政资源,形成了强大的行政优势,给军事现代化发展注入了前所未有的政治、经济、科技力量,这正是西方军队20世纪能够较快发展的首要原因。

2.注重研究解决国防资源合理投入与科学管理问题

人、财、物是军事现代化发展的物质保障。如何确定合理的国防投入,是个十分复杂困难的问题。在这方面,发达国家经历过多次曲折,发生过激烈争论。20世纪初期,争论的焦点是“财政至上”还是“作战至上”。议会和政府一些人主张“财政至上”,强调军费要根据财政能力来确定;军界一些人主张“作战至上”,强调军费必须满足军队作战能力的需求。这种争论,直到30年代凯恩斯经济理论提出之后才基本达成共识。内容主要包括:

①建立严格的国防预算制度。在美国,国防预算被当成用金钱表达的“国防政策宣言”。德国则把国防预算视为“控制军队的一把利剑”,其审批权限集中于国家最高权力机关。对国防预算的编制,从法律上规定了一套严格程序,通常根据国家安全形势确定国家安全利益,根据国家安全利益制定国家安全战略,根据国家安全战略制定军事战略,根据军事战略确定军队任务,根据军队任务确定应当具备的作战能力,根据军队任务和能力的需求确定军队的总体规模、兵力结构、武器装备、基础设施建设等发展项目及其军费投入。为使预算科学合理,国会、政府和军方都设有专门的审查机构和评估系统,三者相互制约,既不能要多少给多少,也不能给多少是多少,更不是花多少算多少。

②建立国防发展规划计划体系。首先制定未来15—20年的长期发展规划,据此制定10年左右的中期规划,尔后再制定3—5年的近期计划。这种远、中、近期相互衔接的规划计划体系,与对防务能力定期审查评估的制度相结合,从宏观上进一步防止了军队发展的盲目性和短期行为,有效保证了军费投入的合理性和持续性。

③严格军费使用的科学管理。强调建立“经济有效国防”,议会、政府和民众(通过新闻媒体)对军费使用实行多渠道监督。在解决国防资源的合理投入和有效管理方面,最有代表性的,是美国前国防部长麦克纳马拉于20世纪60年代初创立的“规划―计划―预算”体系(PPBS系统)。该系统的核心内容,就是把军费预算和使用同国家安全战略、军事战略、武器装备发展、兵力需求等有机地结合在一起,使国防的长远发展与军队的当前建设有机统一并能够得到预算保证。PPBS本质上是把系统科学运用于国防管理,它既是一种预算制度,更是一种科学决策程序和战略管理模式。PPBS经过不断改进,增加了对预算执行的控制措施,演变为目前的PPBE系统。这套系统,由于在国防发展的战略管理上具有较强科学性,已被西方发达国家军队普遍采用。

3.注重研究解决科学技术向作战能力转化的体制机制问题

西方国家素有崇尚技术的思想文化传统。他们在推进军事现代化的进程中,把工业革命和信息革命创造的现代科学技术广泛用于军事领域,物化为武器装备,渗透于作战和军队建设的方方面面。这就极大地提高了军队的作战效能,促进着作战方式的改变,并带动了军事理论、体制编制、教育训练、后勤保障和行政管理等领域的革命性变革,成为推动现代军事发展的核心动力。

但是,科学技术不可能自然而然地转化为军队战斗力,必须建立一套有利于实现转化的体制机制。发达国家经过长期探索,逐步形成了作战需求牵引、国家组织重大科技创新、多元化装备开发研制和市场化运作的大采办体制机制。

首先是作战需求牵引。美军在这个问题上,提出一个“作战理论工程化”概念。意思是不能把作战理论、作战概念简单推广到部队去实行,而要把从作战理论的提出到变成作战能力当成一个系统工程,按系统工程学原理去组织实施。美军的做法大体分三步:第一步,由作战指挥部门根据对主要对手能力的评估和未来作战方式的预测,提出军事能力和作战能力需求;第二步根据能力需求开发新的作战概念(像目前美军已经开发出“联合作战概念”、“联合行动概念”、“联合职能概念”等),开发的作战概念要经过专家论证、模拟试验、实兵演习等方式,经验证后经过批准正式确立;第三步,根据新的作战概念调整完善“三个体系”,即武器装备技术体系、作战力量结构体系(部队编成结构)和整个作战系统的结构体系。为此,国防部设有采办委员会、联合需求监督委员会、国防规划与资源委员会三个机构,这三个委员会均由作战系统和装备采办系统负责人共同组成。

其次是建立重大基础科学和国防尖端、核心技术开发的国家创新体制。各国普遍制定和实施科技创新战略,加大国防科技开发投入。国防科技开发费用占政府科研费的比例一般为30%—40%,美国则高达60%,最高年份是90%。美国“曼哈顿计划”、“阿波罗登月计划”、“星球大战计划”和“导弹防御计划”的实施,欧洲“尤里卡计划”和“伽利略计划”的推行,带动了高新技术群的出现,有力支持了武器装备的快速发展。

第三是在新技术向武器装备转化的环节上,实行多元投资、风险共担。按美国人的说法,是“用户拉”(军方)与“技术推”(厂商)相结合。有许多重要装备,都是先由厂商开发,然后再说服军方立项,大大增强了军方利用市场资金和技术资源进行优化配置与选择的能力。

第四是在武器装备的研制生产环节实行公开、公平竞争。建立严格的招投标程序和合同管理制度,便于军方以尽量低的价格买到性能尽量好的装备。

第五是实行严格的政府监管。发达国家把“国防市场”看做是“只有政府一个买主”的特殊市场,各国用于规范国防市场的法律法规多达几十部上百部,并建设了一支由系统工程师、项目管理人员、专业采购人员、财务分析人员和专业律师等组成的庞大监管队伍。美国国防部设有各种计划办公室240多个,颁布的各类采办文件多达7500页,附加的政策指导文件更是厚达3万多页,雇用的国防合同管理和采办稽查人员超过5万人,一些大型承包商每年都要接受政府和军方上万次的严格审查与检查,足见西方国家对军事装备采办管理的重视与严谨细致。

4.注重研究解决军事现代化发展的人才问题

军事人员的现代化,是军事现代化发展的根本所在。发达国家解决军事人才现代化的基本做法,就是实行军官职业化和军队职业化。要点主要包括:

①把作战指挥和领导管理部队定为“高级技术性职业”,制定严格的军事职业资格和能力标准,提高职业准入“门槛”。

②建立完善的军事职业培训体系,实行全员、全程职业培训。

③按照“以事为本”、以衔为主的原则,实行“职位分类”制。

④建立严格的考核、竞争和淘汰机制。

⑤提供比较优厚的工资福利待遇,保持军队在国家人才市场竞争中的一定优势。

从总体上看,发达国家在领导和管理国防系统方面,已经形成了较强的人才和知识支持体系。它的基本结构是“四合一”,即一个以国会议员和高级文官为主体的政治精英群体,一个以职业军事将领为主体的军事精英群体,一个以科学技术专家为主体的科技精英群体,一个以现代管理专家为主体的管理精英群体。

经过100多年来的发展,发达国家特别是大国的国防体系,已经演变成为一个科技高度密集、知识高度密集、资源高度密集并与现代社会高度融合的复杂巨系统。要领导和管理好这样一个复杂巨系统,需要运用国家的政治、经济、科技、教育、人才和行政资源,构建一套科学严密的领导和组织管理体系。


 
   
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