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  公共服务型政府的治理模式 王成国  
 

□王成国

所谓“公共服务型政府”,从经济层面上说,政府存在是为了纠正“市场失灵”,主要为社会提供市场不能够有效提供的公共产品和公共服务,制定公平的规则,加强监管,确保市场竞争的有效性,确保市场在资源配置中的基础性作用。政府不应该直接作为微观经济主体参与市场竞争或者依靠垄断特权与民争利;从政治层面上说,政府的权力是人民赋予的,政府要确保为社会各阶层,包括困难群体提供一个安全、平等和民主的制度环境,全心全意为人民服务,实现有效的治理而不是统治;从社会层面上说,政府要从社会长远发展出发,提供稳定的就业、义务教育和社会保障,调节贫富差距,打击违法犯罪等,确保社会健康发展。

公共服务型政府是和社会主义市场经济相适应、与执政党宗旨相一致的政府治理模式。这种政府治理模式有如下鲜明的特征:第一,政府是依法行政政府,一切公共权力都必须符合宪法和法律,并在宪法和法律的监督之下行使;第二,政府是有限权力政府,政府公共权力由人民授予,必须严格限定在为人民服务的范围内;第三,政府是透明政府,严格实行政务公开,避免暗箱操作,自觉接受群众的监督;第四,政府是责任政府,政府及其公务员所行使的一切权力背后都连带着一份责任;第五,政府是效能政府,必须严格注重降低治理成本并提高服务质量,避免机构人员膨胀。

按照与社会主义市场经济和对外开放相适应的要求,根据公共服务型政府治理模式的特征,特别是结合北京的实际,分析展望新阶段我国的政府改革,可以有以下取向和特征:

从职能转变向工作流程再造转变

对一个负责任的政府来说,承担公共服务的职责,追求公共服务的高质量,提高社会、公众对政府提供公共服务的满意度,无疑是其追求的最主要目标,也是政府的核心价值所在。

要想实现高质量的公共服务目标,转变职能是必由之路。经过近年来的实践,转变政府职能,正在经历着从宏观向微观、从表层向深层、从粗放型向专业化的过渡。而其中最显著的一个趋势,就是建立和完善实用的公共行政管理系统平台,或者说,就是规范和优化工作流程,使之更加科学,更加符合国情、市情、区情。

我认为,政府工作流程转变的思路大体有两方面:一是改变传统的层级化组织结构,最大限度地提高公共服务的质量。如先在怀柔区试行,现在全市推广的全程办事代理制,就是通过办事大厅从“流转型”到“职能型”的转变,使政府服务向“实时化”、“ 一站式”、“ 跨机关”模式发展。任何公民都能享受到政府工作人员统一标准的服务。二是通过数字化和信息化建设,对社会经济生活实施更加有效的管理。如东城区首创的“万米单元网格城市管理新模式”,借助数字化技术,将全区25.38平方公里的地域划分为1652个网格单元,所有城市部件被精密地划分为6大类56种,每一条街巷,每一棵路树,每一盏路灯,每一个井盖,都有自己的代码。这样,通过高科技手段,有效地扩大了监控覆盖面,提高了信息掌握和传递的速度,从而增强了快速反应能力,为百姓的工作生活带来了更多的便利。

从低效行政向高效行政的转变

现代行政体系,以注重效率为基本特征。这里所谓的效率,就是指这个行政系统能够以最少的行政资源为大众提供最好的行政服务。

具体地说,一是行政行为应更加讲求实效,更加注重投入产出比。首先,要转变思维方式。国际上现行的行政管理模式,大体分为两种,一种是把重点放在问题发生之后的处理上,称为“后果导向管理模式”;另一种是针对这些问题产生的根源进行治理,称为“原因导向管理模式”。也就是说,在实施行政管理时,不仅需要突击式的解决已经发生的问题,而且要深入分析问题发生的原因,最终铲除问题存在的土壤和条件。

二是应注重简化程序,提高效能。为了建立精干型政府,必须着力缩减中间管理层次,使服务更为直接、快捷、通畅。在管理层面上,可以大胆借鉴企业经验。企业管理经验中的创新精神、竞争意识、绩效管理、目标管理等管理理念和机制,对于提高办公效率、改善服务质量,是有益的,更是可行的。政府应当根据实际情况,有选择地学习借鉴。在技术层面上,应更加注重网络化建设。一方面大力发展“电子公文”、“网上采购”、“远程公共事业管理”等电子化、自助化行政模式,另一方面加强不同系统和机关之间的信息资源共享,政府的施政质量、办事效率将大大提高。

从依人治理向依法治理的转变

九届人大二次会议正式将“依法治国”写入中华人民共和国宪法,这标志着我国政府治理理念和模式的一个巨大变革,即实现从依人治理向依法治理的转变。

一是正确行使公权力,从私权力领域退出。由于计划经济模式的影响,我国各级政府的公权力始终处于“一股独大”局面,不但得不到私权力的有效制约,而且还时常有意无意地介入私权力的领域。在构建社会主义和谐社会的过程中,保障人民按照自己的意愿自由地行使权力,使公权力对私权力的干预降到最低限度,从而更加有效地维护公共利益,是一项艰巨的任务。我认为,这可以通过以下三个途径来实现:第一,充分尊重和维护公民的合法权益;第二,可以把一些原本就不应由政府承载的职能还给相关的社会组织去行使。第三,推行公共服务市场化。

二是严格依法行政。现代行政应当是依法行政。所谓依法行政,就是政府以法律为主要手段对社会进行管理,政府的行政行为以法律为准绳。简而言之,就是政府行为必须受法律的约束和控制。一是强化法律意识;二是规范行政行为;三是自觉接受监督。

从内部操作向公开运行的转变

我国传统的政府管理方式,有强烈的单方性、神秘性特征。不但政府的机构设置、人员安排、职权的运行规则、方式和工作程序很难为外界所知,事关百姓切身利益的许多政策和决定也是在“幕后”运作出台和实施的。在这种神秘所产生的“权威”下,政府与百姓产生了距离和隔膜,甚至为腐败现象提供了温床。而社会主义市场经济是以公开、透明为基础的,我国各级政府要想更好地担负管理社会经济事务的职能,就必须顺应趋势,加快改革步伐,实现政务公开、政策和法规透明。具体地说,一是建立制度。必须从制度上根除以前存在的“暗箱操作”现象,将行政行为的公开纳入制度化、法制化轨道。二是鼓励民主参与。主要是自觉地维护公民通过投票、发表对公共事务的意见、提出批评、建议等各种形式和途径参与立法、重大问题决策、行政管理和其他公共事务的权力。

从单一治理向共同治理转变

“共同治理”的理念来自现代企业。其核心是通过企业内的正式制度安排,来确保每个产权主体具有平等参与企业所有权分配的机会,同时又依靠相互监督的机制来制衡各产权主体的行为,以统一于提高企业适应能力提高的共同目标。

这一理念,值得我国各级政府借鉴。政府的治理过程,绝非政府单方面行使权力的过程,而是政府与整个社会互动的过程。政府与社会各种力量之间互动的能力愈强,愈能产生巨大的能量。传统的那种强政府、弱社会,政府单独主治的局面实难解决日益增加和复杂的公共问题,无论愿望有多好,都会受到自身治理能力的限制。政府部门已经无法成为一个唯一的统治者,它必须与民众、社会其它组织共同治理、共同管理、共同生产与共同配置,从而实现公共利益最大化。因此,政府、社会、公民的合作共治已成为当代重要的政府治理模式。

有专家认为,现代政府应该是以公众为客户,以效率为核心,以法律为准绳,以信息技术为手段,以提供高质量的服务为目的的公共服务型政府。我认为这个说法比较贴切。当前,我们就是要通过各项改革与调整,充分发挥政府担负的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务作用,从而为政府如何在市场经济条件下更好地履行为人民服务根本宗旨,进行有益的探索,在构建社会主义和谐社会的伟大实践中,做出应有的贡献。

(作者系中共北京市崇文区委常委、常务副区长)


 
   
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