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  环保“一票否决”的威力会有多大? 邓聿文  
 

□邓聿文

国务院日前批转了国家发改委、国家统计局和环保总局等部门制订的节能减排统计监测及考核实施方案和办法,该方案和办法包括单位GDP能耗和主要污染物总量减排两部分内容。其引人注目之处在于,如果节能减排未通过考核,地方政府和重要企业的领导将面临问责和“一票否决”。首先,有个问题需要澄清,考核办法中的“一票否决”并不是某些媒体所报道的免去地方领导一把手职务,或许也正因为此,该方案和办法公布后,从网上的反应来看,评价不高,大多数网民怀疑其有效性,有些网民更担心这样反而有可能促使地方政府弄虚作假以图过关。网民的担忧虽然不无道理,但从良好的愿望出发,我们还是应该对国家制订这套节能减排考核办法持肯定态度。在“十一五”规划中,本就没有几个约束性指标,而单位GDP能耗降低20%左右、主要污染物排放总量减少10%,则是这不多的约束性指标中的两个,由此可见国家对节能减排的重视。但从去年和今年上半年的完成情况来看,很是堪忧。去年两个指标是不降反增,今年则是一降一增。所以,要确保实现“十一五”节能减排目标,建立一个科学、完整、统一的节能减排统计、监测和考核体系,并将其完成情况纳入地方经济社会发展综合评价体系,作为政府领导干部综合考核评价和企业负责人业绩考核的重要内容,实行严格的问责制,就殊为必要。

不过,话又说回来,我们虽然不应低估中央政府的决心和勇气,但也不能低估地方政府的博弈能力。众所周知,要使得这套考核办法有效,前提是按规定做好各项能源和污染物指标统计、监测,确保上报过来的各项数据真实和准确。否则,数据失实,考核就无法进行。但正是在数据的真实性上,我们无法乐观。每年的GDP统计数据都倍受质疑,环保数据会不会步GDP的后尘?很难说。因为就独立性而言,环保可能还不如统计。目前基层环保部门的经费、人事任免都受制于地方政府,当考核办法过于严厉,或者地方因各种原因无法完成时,出于政绩和前途考虑,作假就是最理性的选择。

另外,从考核办法本身来看,其对节能减排考核采用的是现场核查和重点抽查相结合的方式。在当前普遍存在有法不依、执法不严以及监管不力的情况下,这种考核方式极有可能沦为走过场。再从处罚情况来看,办法规定,地方考核没通过的,暂停该地区所有新增主要污染物排放建设项目的环评审批,以及新建高耗能项目的核准和审批;企业考核没通过的,暂停对其新建高耗能投资项目和新增工业用地的核准和审批。相对于以前的处罚,这个处罚更严厉,触到了政府和企业的痛处,但正因为如此,地方政府和企业就更有动力去作假。

总之,在节能减排考核办法明年实施后,我估计极可能出现两种情况,一是慑于行政的高压问责,地方和企业在数字上做文章,届时都能完成节能减排任务;二,若中央政府查得严,多数地方和企业完不成节能减排任务,最后也就法不责众,不了了之。其实,计划生育就是一个例子。计划生育也实行一票否决制,从每年上报的数据来看,多数地方都能完成任务,可我们知道,许多地方的超生情况非常严重。上面对此也是心知肚明的。然而,我们并未听到有哪位官员因此而丢职。

上述情况的出现,是行政指令性减排手段必然要出现的结果。目前,污染减排主要依靠行政指令,减排压力主要由各级政府承担,然而政府并非排污的源泉,甚至也不是耗能大户。排污和耗能的主体是企业,但因为政府部门主要是通过行政指令向企业下达减排指标,缺乏必要的经济手段使污染减排成为企业自身发展的内在要求,从而使企业缺乏主动性和积极性。加之污染防治法律法规的不完善,导致企业的违法成本低、守法成本高,难以对企业起到约束作用。

所以,要真正使企业承担起节能减排的责任,还是要充分发挥经济手段的功能,消除不利于节约资源、削减污染负荷的制度性障碍,包括改革资源产权管理制度、资源定价制度和排污收费制度,建立行业的资源环境绩效标准和识别制度等。行政问责只是一种辅助手段,虽然在某些时候它可以唱主角。与此同时,制订完善的财税政策以弥补现行财税体制下因纵向和横向不平衡加剧、事权不明晰所形成的财权重心上移、事权重心下移造成的环保事权过多由地方承担带来的问题,解决地方在此问题上的与中央的博弈。除此外,随着人们生活水平的提高,广大人民群众对环境质量也有了更高的要求,发挥民众的力量,改善民众参与环保的制度条件,也是解决日益恶化的环境问题的途径。


 
   
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