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  全球视野中的公共服务事权配置特点 孙晓莉  
 

□孙晓莉

纵览全球视野中的公共服务事权配置,总结其中的发展趋势和利弊得失,有助于改革和完善我国的政府间公共服务事权配置。总体来说,20世纪60-70年代以来,伴随着各国总体社会形势的变化、社会公众的要求、财政压力的加大等多种因素,世界各国政府间公共服务事权呈现出四个方面的基本特点。

第一,各国政府承担的公共服务有逐渐扩大的趋势。

这可以从各国政府支出占本国GDP的比重不断发生变化以及政府支出的结构得到直观的说明。如原欧盟15国的政府支出占GDP的比重由1960年的32%上升到1993年的53.9%,而同期美国政府支出占GDP的比重由27%左右上升到37%左右,中国的政府支出占GDP的比重从20世纪90年代后期的不到20%上升为2004年的27%。从转轨国家(指原苏联东欧诸国)的情况来看,由于与传统中央计划模式下全面参与经济活动不同,转轨国家政府职能的重点开始转向提供公共服务、实行社会再分配以及保持宏观经济稳定等所谓的政府古典职能上来。

第二,公共服务事权分权趋势和集权倾向并存。

由于多种因素如中央政府的财政压力,国家治理中民主诉求的增长,国际组织的要求等多种因素的影响,发达国家、转轨国家、非洲国家以及东南亚新兴工业国家于20世纪后期纷纷开始了分权化改革,调整中央和地方之间的关系,其中公共服务事权的调整是这一改革的重要组成内容。由于各国的国家结构不同,其中央与地方关系的变革也相应选择了不同的路径方向,总体特征是:集权程度高的国家,在朝着向地方分权的方向发展:例如法国1982年制定《权力下放法案》;英国布莱尔政府1997年上台后提出建立新型的中央与地方“伙伴关系”;日本1995年实施《地方分权推进法》。而分权程度高的国家,则有比较明显的强化中央集权的倾向:例如中央/联邦政府直接承担某些公共服务;或者中央/联邦政府通过财政补贴与行政指导等多种方法来更好地解决城市管理中面临的卫生医疗、住房、交通、教育等问题。

当然,非中央政府的重要程度与一个国家采用单一制还是联邦制没有直接关系。在一些单一制国家,非中央政府支出占整个政府支出的比重是很高的,尤其是北欧国家和欧洲大陆国家,这要比美国和德国这些联邦国家的比重要高。

第三,社会性公共服务的比重日趋增加。

各国政府公共服务事权内容各自有所侧重,但总体而言社会性公共服务的重要性越来越明显,比重日趋增加。社会性公共服务,指的是直接关系到人的发展这一需要的服务,主要包括社会就业、社会保障、教育、卫生医疗、文化体育、科技发展、环境保护等。正是因为就业、社会保障、基础医疗、基础教育等社会性公共服务与人的生存和发展直接相关,是实现公民权利的有效载体,同时对一个国家和民族的长远发展起着基础性作用,所以随着时代的发展,各国政府对于社会性公共服务日益重视,政府投入呈现出上升的势头。一般来说,越是发达的国家,对社会性公共服务的投入比重就越大。大部分经合组织国家的社会支出在20世纪的80年代初、90年代初和进入21世纪后得到了迅猛的增长。28个经合组织国家的社会性支出占GDP的平均比重从1980年的16%增长到2003年的21%。当然,各国的具体情况也有很大不同,北欧国家的社会性公共服务支出明显要高于其他国家,2003年瑞典的社会性公共服务支出占GDP的比重约为31%,而同期墨西哥和韩国的社会性公共服务支出占GDP的比重在5-6%之间。

第四,公共服务事权交叉的问题仍然存在。

从理论上来说,政府职能决定了政府间公共服务事权划分。这首先是因为政府的公共服务事权是政府为履行其公共服务职能而被赋予的行政权力,政府公共服务事权的边界完全取决于政府职能的内容及其实现方式。其次,对每一层级的政府而言,事权必须与职能严格对应,如果有职能而无与之对应的事权,则要么政府职能无法履行,要么为履行职能政府只能越权行事,从而事实上拥有相应的事权;反之,如果有事权而无与之对应的职能,则要么事权不被使用,形同虚设,要么使用事权必然导致职能边界的扩展,变相赋予政府新的职能。因此,无论从事权划分的内容来看,还是从事权划分的结果来讲,政府间公共服务事权划分取决于政府职能的界定和分工。

应该说,政府间公共服务事权配置理论上比较容易梳理,但现实中仍然存在很多问题,其中一个比较突出的就是公共服务事权交叉不清的问题。尤其是在几级政府共同承担的公共服务上,这一问题就表现得更为突出。

从转轨国家的情况来看,比较普遍的问题是缺乏明确的事权配置,在转型初期,这些国家一般都比较重视税收分享以及政府的转移支付问题,但是对于政府间财政系统的建立即有效的和稳定的支出责任配置的问题关注较少。捷克政府间的公共服务事权配置是相对清晰的,但是因为捷克的市的规模普遍较小,所以有些公共服务的提供缺乏效率。而罗马尼亚和俄罗斯在政府层级间公共服务事权的配置还有待进一步清晰和明确,尤其是那些涉及到几级政府共同承担的事权就更是如此。不仅发展中国家和转轨国家有这样的问题,发达国家也依然没有完全解决这个问题。例如,德国三级政府以及社会保险体系都与“医疗”这一重要的公共服务事项有紧密的关系,联邦政府制定法定条件,法定的医疗基金支付医院的成本,州负责医院的投资并管理医院的医疗能力,地方政府提供地方性的医疗服务。经合组织认为,联邦政府与州政府和地方政府之间的事权是德国改革中的重要内容。为了解决这些问题,德国联邦议会专门成立了一个专家小组就如何改革提出建议,目的是提高公共服务的效率。


 
   
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