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  深化纪检领导体制改革 朱春林  
 

□朱春林

纪检体制机制建设是反腐倡廉建设的重要内容。改革开放后,我们党适应反腐败工作的需要,不断进行纪检领导体制改革,为深入开展党风廉政建设和反腐败斗争提供了坚强的组织保证。但随着反腐倡廉实践的发展,纪检领导体制不科学的问题日渐显现,成为制约反腐败斗争深入进行的重要因素。因此,探讨进一步深化纪检领导体制改革,对提高党反腐倡廉的能力,全面推进党的建设新的伟大工程,具有十分重大的现实意义。

一、进一步深化纪检领导体制改革的必要性。

现行纪检领导体制主要包含着两种领导模式:一部分是主要的,普遍实行的双重领导模式,即“块”上的各省、自治区、直辖市及以下各级纪委,接受上级纪委和同级党委的双重领导;另一部分是次要的,刚刚在局部地区和有限层面上推行的垂直领导模式,即“条”上的,它是2004年以来中央纪委和各省区市纪委对派驻机构实行全面统一管理。从在纪检组织内实行的覆盖面和影响力上看,双重领导模式占有主导地位,而垂直领导模式由于尚处于探索阶段等原因,其影响力远不及双重领导模式。因此,我国纪检体制就其根本属性而言是双重领导体制。

不可否认,自1980年中央确定,各省、市、自治区以下各级党的纪律检查委员会的领导关系,由受同级党委领导改为受同级党委和上级纪委双重领导以来,党的纪检系统的双重领导体制在我国社会主义经济建设和民主法制建设处于初级阶段的背景条件下,对于充分运用各种组织资源,开展反腐倡廉工作具有积极的作用。但我国改革开放已经进行了20多年,经济、政治、社会、文化得到了空前的发展。在新形势下,党风廉政建设和反腐败斗争所呈现出的特点和规律与计划经济时代已大不相同,主要是行政权力的高度集中和市场经济条件下利益交换的普遍要求相碰撞,导致权力寻租行为大量滋生和蔓延。要改变这种状况,一方面需要大力转变党的执政方式和政府职能,合理分解公共权力,另一方面需要建立对权力运行的有效监督机制,以权力制约权力。但在双重领导体制下,各级纪检组织所发挥的监督作用是有限的,主要表现在:

一是对同级党委及其主要领导干部无法实施有效监督。党章和其它党内法规赋予了各级纪委对同级党委的监督职责。但在双重领导体制下,各级纪委实际上以横向的同级党委领导为主,主要在同级党委的领导下开展工作,其人权、财权、事权等都主要掌握在同级党委和政府手中,对于同级党委及其主要领导干部基本处于不能监督、不敢监督、不准监督的尴尬境地。对这种组织监督无力的状况,原江西省副省长胡长清曾经打过一个形象的比喻,组织的管理和监督对他而言,如同是“牛栏关猫,进出自由”。原山东省泰安市市委书记胡建学更是露骨地说:官做到我这一级,就没有什么监督的了。这也是为什么那么多高官落马,主要不是同级纪委揭露出来的主要原因。

二是对其他党员干部能否实施有效监督,主要取决于同级党委主要领导的态度。按照干部层级管理的原则,各级纪委监督检查的重点对象主要是同级党委选拔任命的党员干部。事实上,由于种种原因,这些党员干部和上级党委领导之间一般都建立了比较密切的工作关系。而在双重领导体制下,纪检组织查办这些党员干部违法案件又都必须取得同级党委的同意。因此,实践中,这类案件要不要查,查到什么程度,对违法的党员干部该给予怎样的处理,主要不是取决于纪委的意见,而是同级党委主要领导的态度。一般来讲,当纪委的意见与同级党委主要领导的态度相左时,纪委难以坚持自己的意见。这无疑助长了一些违纪违法人员想方设法寻求保护,逃避党纪国法的制裁。由于一些不正之风的干扰,纪检部门在履行监督检查职能时,常常处于无可奈何的境地。据一份权威报告统计,在有资料可查的36起高官违纪违法案件中,有29件是被牵连发现的,比例高达80.6%。事实上,这些高官在案发前,都曾经被举报过,有的反映还比较集中。但由于种种原因,这些举报要么是所谓的查无实据,要么是石沉大海。有的举报人和揭露者甚至为此负出了沉重的代价。反思这些教训,不难看到领导体制因素是制约当前党风廉政建设和反腐败工作深入进行的重要因素。

二、加快纪检领导体制改革的条件

自改革开放以来,我们党对纪检领导体制进行了数次改革,为全面建立垂直领导体制打下了很好的基础。

1、思想理论基础。十年动乱结束后,我们党对自身领导体制建设问题进行了深刻的反思。邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中深刻而明确地指出:“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”这里说的组织制度就包含着体制改革的内容。胡锦涛同志也多次强调要大力进行体制机制改革创新,积极适应发展社会主义民主政治和党的先进性建设的需要。党的十七大更是把“坚持深化改革和创新体制”写入报告,并明确提出,要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。这就要求我们必须对党的纪检领导体制进行深刻反思、改革,为深入开展党风廉政建设和反腐败斗争提供坚强的组织保障。

2、体制机制基础。自1978年各级纪委逐步恢复以来,党中央一直在积极探索纪检领导体制改革,其中一个十分明显的方向就是不断增强纪检组织的独立性和权威性。现行的纪检“双重领导体制”就其内涵而言包含着垂直领导的因素。中央明确各级纪委要接受双重领导以来,中央纪委和各级纪委都不断加强对下级纪委的领导工作。如,中央纪委和各省、自治区、直辖市纪委都指定某个纪律检查室对一定区域的纪检工作实施全面归口指导。上下级纪委各业务室之间也建立了十分密切的指导关系。这种工作体制机制已经运行多年,为实行全面垂直领导打下了良好的体制机制基础。

3、改革实践基础。党的十六大以来,我们党纪检领导体制改革不断迈出新步伐。2004年,中纪委启动改革步骤,对派驻部委的纪检监察机构实施统一管理。其显著的特点是“两个不再”,即:各部委的纪检组长、监察局长不再从所在部门产生,而由中纪委监察部直接委派;各试点单位不再受同级党组领导,而受中纪委监察部直接领导。此举是我国纪检领导体制改革的一个重大步骤,推动了党内监督“关口”的再次前移。2005年,中纪委要求各省、自治区、直辖市纪委要对派驻机构实施全面垂直管理,进一步扩大改革的覆盖面。最近,海南省澄迈县在有关部门的大力支持下,率先在全国进行镇一级纪委实行全面垂直领导。这些改革虽然只局限在一定区域和层面,但为实行全面垂直领导积累了宝贵的经验。

三、积极推进纪检领导体制改革

实践证明,只有从改革领导体制入手,实现各级纪委全面垂直领导,建立强有力的纪检组织,才能从根本上解决监督乏力的现状。这既是反腐败斗争的客观需要,更是提高党的执政能力,加强党的先进性建设的必然选择。但由于这项改革涉及党的地方各级组织领导权力的重新分配,涉及体制机制的重大调整,涉及广大纪检干部的切身利益,政治性、政策性强,社会影响大,必须积极稳妥地推进,确保改革实效。

从世界各国的经验看,一个完善的、成熟的监督体制应具有以下三个最基本的客观条件:一是必须对其监督对象进行全面的监督;二是监督制约的力度必须与监督对象的职位和权力相适应;三是监督制约过程必须具有独立性和权威性。因此,打破双重领导体制的框架,革除制约反腐败深入进行的体制弊端,全面实施某种程度的垂直领导,是未来纪检体制改革的主要方向。

当前,建议重点做好三项工作:一要做好调研论证工作。对纪检体制改革的重大问题分专题进行调研论证,拿出系统的论证报告,为领导决策提供建议。二要抓好改革试点工作。在一定层面或区域内扩大进行全面垂直领导先行试点,做好经验积累和舆论准备。三要做好党内法规的修改、制定工作。重点明确反腐败垂直领导体制原则,明确各级纪检组织的职责和进行监督检查的权限、方式和手段;明确省、区、市及以下各级纪委在党内的政治地位;明确各级纪委和同级党的代表大会、同级党委的关系以及纪委和监察部门的关系等。


 
   
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