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  我国公共文化服务存在的问题 章建刚 陈新亮 张晓明  
 

□章建刚 陈新亮 张晓明

改革开放以来,因经济发展的推动和公共财政的有力支持,我国公共文化服务取得的成就有目共睹。但同样要清醒看到的是,我国公共文化服务体系依托的是计划经济时期形成的体制框架,多年来形成的、覆盖全国的公共文化服务设施网络,在这个体制框架中难于很好地发挥作用;尤其是按照科学发展观和构建和谐社会的要求,随着政府职能转换和文化体制改革工作的稳步推进,重构我国公共文化服务体系的工作已经开始实施,新形势下我们的公共文化服务体系面临的不单是一个大力加强的问题,更是一个在整体上适应社会主义市场经济体制要求的问题。因此,正视并分析我国公共文化服务体系在现阶段的主要问题,是有必要的。

首先,公共文化需求表达不足,表达机制不健全。

在世界各国,公共需求表达都是一个难题。在计划经济条件下,由政治和长官意志决定。改革开放多年以后,这种思维模式还有很深的影响。存在领导人拍脑袋替公众决定他们有什么“公共”文化需求的情况,结果提供了一些不受欢迎的产品。例如一些脱离群众的奖项,往往按照领导的好恶评出“叫好不叫座”的文化产品。而这些产品评奖结束就直接进入仓库,既浪费了公共资源,又损害了公共文化服务应有的信誉。

在市场经济条件下,文化产业的发展依赖于需求,公共文化的发展也依赖于需求。区别在于前者表现为“私人”需求,后者表现为“公共”需求。从理论上讲,无论是私人产品还是公共产品,最终出资购买者都是公众,都必须体现他们的意愿。因此公共产品的选择必须经过一个公共决策程序。这一程序包括公共文化需求的表达、意见搜集和社会评估等环节。意识到这个问题的重要性就会发现,我国当前公共文化服务体系在这些环节上的制度设计相当薄弱,有的关键环节仍付阙如。尊重公民的文化权利,首先就要尊重他们文化需求的表达权和公共决策的知情权、参与权。因此这些环节的完善势在必行。

其次,与财政和基建投资规模增长相比,公共文化总体投入规模过小,与人民群众增长着的基本公共文化需求不相适应。

2005年,全国财政投入达到495.22亿元。但中央和地方文化事业费投入在各自财政总支出中的比例仍然较低。中央财政2005年的文化事业费只占其整个支出的0.39%;而1985年这个比例是0.52%,1995年是0.49%。同样,2004年文化事业基本建设投资37.12亿元是历史最高值。但即便如此它在国家基建投资总额中只占0.09%。事实上,“九五”以后,文化事业基本建设投资在全国基建投资总额中所占的比重一直不超过0.2%,而此前的八个五年计划中,这个比例都在0.2%以上(三年调整期间除外),多的时候达到过0.75%(“六五”时期)或0.60%(1985年)。这就是说,随着国家经济的发展和财政收入的增加,对文化事业的投入比例不升反降。在这个全球竞争的时代里,我们公民的文化素质迫切需要提高,但在文化方面的投入跟不上,例如能惠及全民、既是文化又是教育的基础建设的公共图书馆事业发展严重不足。

囿于现行的财政体制,投入不足的现象集中表现在区域和城乡差别上。统计显示,2005年,广东省的文化事业财政拨款达12.8亿,居全国第一;江苏省超过11亿,比头年一下增加2.4亿。而海南、西藏、青海和宁夏居于末位,拨款不过亿。有调查表明,“四川省2003年对农村文化事业的投入总额只占全省文化财政补助收入的29.9%;城市文化投入则高达70.1%”;“四川省仍有5个县没有文化馆,69个县没有图书馆,1500个乡镇没有文化机构” 。这样的财政投入机制显然与经济发展和人民群众公共文化需求增长的要求不适应。

第三,与投入规模相比,投入方式的问题主要是:公共文化财政依循传统投入方式,使得有限的财政资金不能发挥最大效益。

计划经济时期我国的文化事业单位规模很小,财政支出规模有限,因此行政支配方式曾经有效。经济体制改革以后,为了适应财政分权的体制状况,多方调动积极性,各个系统的政府部门(条条),以及各个地方政府(块块),都成了公共文化机构资金资助的重要来源。今天,社会主义市场经济体制基本建成,公共财政基本确立,经济建设规模和社会发展水平已经与过去不可同日而语,如果仍然按照传统行政管制的“条条”、“块块”模式发展公共文化,无疑将导致种种弊病。

比如说,分系统和过分依赖地方的投入模式使得资金投入分散化,既容易在经济发达地区出现重复建设,也导致不发达地区资金短缺。目前着力推动的几大公共文化工程就是分属不同部门推动的,其中颇多相互重叠之处,通盘考虑公共文化建设效率问题已经迫在眉睫。又比如,不管在“条条”还是在“块块”中,行政化的资金拨付和使用方式,使得公共文化财政资金的使用决策和监管都集中在系统内,甚至集中于主要领导。这种方式缺少公众意见和专家系统作支持,缺少决策的科学性,往往成为问题工程。一些地方领导贪大求洋,不考虑公共文化需求的程度,热衷于搞超豪华的“首长工程”,结果公共文化设施建起后却没有足够的内容供给,连场馆的日常维护费用都成了巨大的财政负担。而在工程建设既成事实的情况下,一些地方又“甩包袱”,将这些场馆委托给某些商业机构运营,改变了它们的公共文化服务用途,结果是使其承担的公共文化服务功能大打折扣,造成国有资产的流失。至于“问责”与“评估”,就更难实现。在公共文化管理体制改革没有真正开始的情况下,文化基础设施“建设热潮”更像是向传统计划经济体制的回潮。显然,投入能力增强后,投入方式和使用效率是需要更多考虑和设计的问题。

第四,行政管制型公共文化管理体制,垄断公共文化服务的提供,既使有效财政投入不足,又限制了社会力量参与公共文化建设。

一般地说,与公共需求相比,公共财政永远是紧缺的,因此公共投入永远是有限的。在这种情况下,行政管制型的体制弊病更大。它既不能充分有效地提供公共文化产品和服务,又垄断公共文化产品的生产和提供权。

随着我国社会主义市场经济体制的建成和民间财富的增加,社会及私人部门参与公共文化服务提供、兴办非营利文化机构的积极性越来越高。而现在民间非营利性文化机构的兴办需要文化主管部门和民政部门双重审批,批准后,只能以“民办非企业机构”的名称登记。这个名称只说明了该机构不是什么性质,而没有对其性质进行正面界定。这表明,对于“非营利机构”、“非政府组织”还持有较强的疑虑,亟需更务实地对非营利组织的基本体制及监管方式进行研究。这将对我国公共文化服务事业的充分发展有较大影响。一般说,公共品的非市场提供方式总是不如市场有效,而垄断会使问题雪上加霜。国际上有一种说法,认为公民的文化需求能通过自主活动解决的就不用政府干预;能通过市场予以满足、能由民间组织提供的也鼓励民间力量先做;最后才是政府出场,这种说法有一定的合理性。

上述问题说明,我国链条整齐、功能卓越的公共文化服务体系尚未完整打造成型。我们的公共文化服务作为一个系统或体系,有必要进行充分的制度设计和稳妥坚定的改革,以使财政资金的使用更为有效,国家文化机构的内部管理更加规范,公共文化产品的供给极大丰富。

我国公共图书馆事业需要大力发展

我国公共图书馆发展严重滞后、国民阅读率下降已受到广泛关注,其中一个重要因素是我国公共图书馆数量少、规模小,发展面临窘境。

有资料显示:至1998年底,我国共有2731个公共图书馆,其中区县级图书馆2301个,还有250个县没有建立公共图书馆。平均45.9万人才拥有一个公共图书馆。全国公共图书馆持证读者数582万,仅占全国总人口的0.47%;全国公共图书馆藏书3.4亿册,人均拥有0.27册,平均每册藏书年流通仅为0.4次,而联合国20世纪70年代公布的公共图书馆拥有量标准为:3万人/座。近年来我国对公共图书馆的投入总量偏少,比例偏低,致使许多应新建、改建、扩建的公共图书馆馆未能落实到位。“六五”期间提出的“县县有图书馆、文化馆”的目标至今尚未实现。由于日常事业经费偏少,有些省级图书馆由于经费不足,近年来只好实行“砍外文保中文”、“砍图书保期刊”等政策。甚至于有600多个公共图书馆全年无一分购书经费,没买一册图书。(http://210.34.4.20/society/jqli/society/paper/yh-ggtsg.htm)

随着我国不同人群对公共文化的需求增长,尤其是城市人口增长速度加快,公共图书馆设施建设与社会、经济发展不协调的矛盾已越来越突出。

 


 
   
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