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  协商民主参与者的确定及其方法 何包钢  
 

□何包钢

协商民主的公共参与首先要解决谁来参加的问题。协商民主认为所有受公共政策影响的人都应该参与其中。正如有学者所说:“对于谁应该成为对话参与者这个问题的简短回答是:每个人。” 但是,现实情况并不能容许每个人都能参与,也并不是每个人都有条件和意愿参与公共决策,如何来确定参加者呢?在协商民主实践中有随机抽样、自愿参与、主办方指定以及混合型等。

随机抽签就是从所有受决策影响的人中随机抽取,方式包括从身份证号码、电话号码以及通过编号等方式抽取。这是一种比较科学的方式。从理论上讲这是比较公平的方法,它可以克服由主办方指定所带来的操纵问题。同时,这种方式也具有较强的代表性,因为从统计意义上讲,它可代表全体受影响的人口,如文盲、妇女等一些平时很少有机会参与的弱势群体也同样有被抽到的概率,这样就扩大了参与的范围。但不加限制的抽签也存在一定的问题。在多元社会中,多数群体被抽中的几率仍然较高,少数群体和边缘群体被抽中的概率仍然很低,甚至不可能被抽到,公平性就受到质疑。也就是说,随机抽取在形式上对每个人都是平等,但在实质上很难平等。由此,有人提出:先对社会群体进行分类,按照群体的比例再进行抽签,就能保证少数群体中有一定的名额,这样既有代表性,又具有公正性。

抽签方式的成本比较高,它要确定参加的人,然后进行编号、抽签等,这需要具有一定专业水准的人员专门来完成。它不能保证每个被抽到的人都有条件和意愿来参加,也就是不能确保参与率。此外, 在涉及到利益相关的立法听证和行政听证中, 抽样方法也很难被接受。也许,在利益针锋相对的情况下,正反双方都应保证50%比例的参与者,这才更为合理。事实上,随机抽取的方式在协商实践中经常遇到很大阻力。一是由于它的不确定性,在协商过程中就难于控制,主办方通常不愿意采取。二是它对现有体制中的人民代表造成了冲击,抽取的代表与法定人大代表必然会产生矛盾。为了解决这些问题,泽国镇扁屿村把现有体制内的村民代表确定为不经抽签无条件的代表。

泽国镇在2005、2006年的民主协商恳谈中都采用了抽样方法。2005年以户为单位,由抽到的户派一个代表来参加,结果妇女代表不到30%。2006年抽样以个人为单位,即直接抽到个人,这样大大提高了妇女参与者的比例,达40%。抽样过程本身就是一个政治宣传阶段,由此告诉百姓,协商民主是公正的,政府无法操纵来确定参与者。从而大大提高了协商民主的合法性,老百姓的信任度就大大提高了。2005年泽国镇老百姓大为惊讶地发现,政府花那么大的精力做一个很小的工作: 用随机抽样方式确定参与者。

泽国镇于2006年2月制定城镇建设预选项目民主恳谈会民意代表抽样实施办法。第一,根据随机抽样法的有关原则和户籍管理的实际情况,确定样本对象及范围是户籍在泽国镇的18周岁以上公民(1988年3月20日前出生)。第二、抽样方式将符合样本条件的全镇人口按村(居)划为97个子样本,按照千分之二的比例产生约230名民意代表。代表人数具体计算方法为:村(居)人口数×2‰=代表人数。代表人数采取四舍五入法。确定村(居)民意代表人数后,再按简单随机抽样方式抽取各子样本产生民意代表。第三, 具体方式是简单随机抽样, 即十进位制号码球;对子样本——各村(居)名册进行编序,用随机抽取十进位制号码球(千位、百位、十位和个位)的办法产生民意代表。第四,抽样工作在联村干部和村会计的协助下由指定人员抽选产生;抽取号码如不在样本序号范围内,则应重新抽号;抽取民意代表的过程在工作人员的指导监督下进行,若发生本实施办法以外的情况,由会务组成员讨论决定。第五,抽样完之后,马上公开现场登记。

抽样完后,镇政府发给每个代表一封信,得到其基本信息,又问之是否参加民主恳谈会。2006年3月1日至3日,泽国镇民主恳谈民意代表以管理区为单位抽签产生了共237名代表,抽签采用随机抽号,对号定人(整个抽签均进行录象和照相备查)。民意代表人数按2‰比例确定,经核算,全镇共240名代表(全镇人口为120051),具体分配到各村人数仍按2‰标准核到村(以4舍5入确定名额,合计237名)。根据抽签结果,产生的237名代表情况如下:全镇各村均有1―5名代表,以双峰、水澄两村居多(均为5名),集体户8人。在237名代表中,其中妇女代表99人,占41.8%,小学以下文化程度的有91人;初中文化程度的代表118人;高中文化程度的代表20人;大专以上文化程度的代表8人。具体年龄结构为,70岁以上的14人;60―69岁的26人;50―59岁的54人;40―49岁的52人;30―39岁的54人;20―29岁的33人;20岁以下的4人,年龄最大的为下樟桥村徐合鲣85岁,年龄最小的是19岁共4人。

自愿参与是受决策影响的人根据自身意愿、不受限制参加。这种方式的优点是一方面尊重了参与人的意愿和权利,另一方面也不需要专门有人来负责确定参加者,成本也比较低。自愿参与的缺点也非常明显,首先它不能确保参与的人数,有时可能很高,有时可能很低。其次,它的代表性不能保证,可能会出现参加者只是与利益最相关的一部分团体,甚至还可能是最具有资源的一部分群体,这也说明它的公正性无法保证。在澳洲塔斯马尼亚州某一社区举行了一次关于是否可以焚烧树林的听证会。到会的大多数是老年人、失业者。他们仍然要保留其自由焚烧的生活习惯,而大多数环保人士却没有参加。在中国社区政治参与活动中,自愿参加的方法往往导致年纪大的人来参加。江苏省无锡市上马墩街道主任周晓红说,这形成了 “老年民主” ,没有年轻人或中青年参加的“民主” 。在上海浦东规划参与过程中,居民主动来参加听证会都是反对者。至于支持者,也许是大多数,但却不来参加。可见,居民主动参与所收集的信息是不完整的,甚至是扭曲的。

主办方指定是一种由主办方根据意愿,从受公共政策影响的人中指定一部分人参与协商。这种方式相对来说,成本比较低,而且往往参与率比较高,因为主办方已经考虑过哪些人有能力和意愿参与。尤其是中国民众对于权力相对崇拜,由政府部门指定更是如此。领导指定的方法,往往形成 “代表专业户” ,每次开会都是那几个人参加,真正民意的信息很难得到。指定方法相对来说缺乏公正性,也许主办方充分考虑了各种条件和因素,但在民众对主办方不能完全信任的情况下,它的决策公正性、合法性就受到质疑。而且有些主办人通过指定操纵某些人,使协商会议流于形式。

最后,地方领导人对于各种方式的成本看法很重要。从成本的角度来说,随机抽样耗费大量的工作精力,自愿参加的方法省事省钱,但是这种方法不能保证参与的广泛性,而且自愿参加者往往是没事的人或有切身利益的人,这样就会影响民主协商的质量,或使协商本身带有偏见,不能反映某个地区的总体面貌。相反,随机抽样虽然成本高一点,但是随机抽样具有代表性和广泛性,为高质量的协商民主奠定了一个基础。而且从管理的角度看,用随机抽样的方式要比用主办方指定方式成本大得多。但是从长期来看,用随机抽样的方式成本较低,收益较高。

混合型是指把自愿参与、随机抽样与主办方指定相结合。这种方式吸取了以上三种确定参与方式的优点,例如在浙江温岭基层的一些实践中,村民代表、人大代表都是不需经过随机抽取的协商代表, 他们在既有体制中已有法律意义上的代表性;再加上科学抽样的代表,这又具有科学性。在澳洲的一次公民陪审团的实践中,作者大力主张通过抽签抽取要进行协商的地方,然后再在这个地方根据实际情况选择代表。代表产生先在自愿参加基础上,主办方为了保证公正性,例如性别平等,确定实际参加的人员,使代表名额中男女代表相等。但混合型的成本相对较高,需要更具有专业的人员来完成。上述参与方式在所需成本、代表性以及参与率等方面各有不同(见下表)。


 
   
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