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  建立水能资源有偿使用制度 张序  
 

□张 序

水是我国最重要的资源之一。近年来,随着西电东送市场的形成和拓展,我国西南地区的水电开发掀起热潮,随之也带来了资源过度开发、生态环境严重破坏、移民和库区群众利益受损、官员收受开发商贿赂等问题。究其原因,没有建立科学的水能资源有偿使用制度是重要因素。

借鉴矿产资源地租理论与实践

矿产资源开发有一套较为成熟的有偿使用理论与实践,体现为资源地租及与之对应的权利金制度,可以为水能资源开发所借鉴。

资源地租指资源的经济地租,是自然资源所有者根据其对资源的产权和资源利用的排他性,向资源使用者收取的资源利用收益的一部分。资源地租分为绝对地租和级差地租两部分,前者是资源所有者单凭资源所有权获得的地租,后者是指开发利用条件较好的资源所带来的超额利润。

权利金是资源地租理论在矿产资源上的应用,是矿产资源开采者因开采不可再生的矿产资源而向矿产资源所有者支付的费用。权利金是矿产的资源地租,它分为基础权利金和超额权利金两部分,分别对应绝对地租和级差地租。基础权利金有分为三部分:(1)一次性权利金,是矿业权在招标、拍卖过程中形成的矿业权出让收费,由中标者向矿产资源所有者一次性支付。我国部分地区实行的矿权拍卖价款属于此类,但与因国家出资勘查矿产资源而形成的“探矿权采矿权价款”的含义有所不同;(2)基本权利金,反映矿产资源所有者的经济权益,是其凭借财产权利收取的一种费,一般从量征收。我国的“矿产资源补偿费”属于此类;(3)最低权利金,又称矿业权租金,是矿产勘查开发的同时为取得经营矿业需要占用的土地所付的租金,按面积征收。我国的“探矿权采矿权使用费”属于此类。

超额权利金在矿产资源开发者的利润达到一定水准之后从价征收,从而调节不同品质矿产的级差收入。我国1984-1993年实施的资源税属于此类。

虽然水资源在大的时空范围内属于可再生资源,但水能开发的排他性、坝址的稀缺性决定了水能资源相当于不可再生资源,适用于矿产资源的权利金制度。河流属于公共物品,但水能开发改变了河流的自然特性和利益格局,影响了他人对河流的消费,许多原来依靠河流的生产生活方式难以为继,使被开发河流(段)变成了排他性的非公共物品。另一方面,开发商一旦拥有一个水能开发点,其他开发商便自然被排斥,发电之外的其他形式商业开发(如漂流、观光)也被排斥或无法进行。引水式电站形成脱(减)水河段,下游较长距离内不可能再建水电站;坝式电站上游回水形成河道型水库,上游较长距离内也不可能再建水电站。坝址与地质条件、山体形状密切相关,本身就是稀缺资源,加上流域规划的限定,水电开发权的唯一性、独占性和排他性是显然的,一个国家或地区范围内水电站数量的有限性也是不言而喻的。

此外,和矿产资源一样,水资源在我国也归国家所有,水能资源自然也属国家。因此,完全可以用矿产资源开发中的权利金制度来建立水能资源有偿使用制度。

以三方面的财税安排实现水能资源的有偿使用

目前,我国部分地区实行了不尽一致的水能资源开发权招标、拍卖或协议转让制度,但大都不规范。目前水电开发中征收的“水资源补偿费”大致相当于水能资源的基本权利金,但费率太低(例如水能资源技术可开发量居全国第一的四川省为每千瓦时0.0025-0.005元)。比照矿产资源开发的权利金制度,结合水能资源的特点,笔者认为,水能资源有偿使用制度应包含三方面的财税安排:

1.全面征收水能资源价款。它是水能资源开发的一次性权利金,是国家作为水能资源所有者出让开发权的费用,其基础价格应按单位电能投资额的大小,在项目总投资额的0.5-5%的比例范围内确定。基础价格作为招标、拍卖的标底或底价,也是挂牌出让和协议转让的最低价格,其中应包括了对政府出资进行的河流规划和电源点前期勘查费用的支付。

2.将水能开发中征收的水资源补偿费改名为“水能资源权利金”,按发电量征收,提高费率至每千瓦时0.025-0.05元。

3.设立“水能资源税”,作为级差水能资源租金,根据资源的优劣对水电站的超额利润进行调节,按级差收益征税。根据水电站的单位投资成本和水量、水头大小确定起征点和累进税率,作为地方税由地方政府征收。

对于水能资源价款和水能资源权利金,应由各级政府根据河流管辖权收取,并确定省、市(州)、县的分成比例,水电站枢纽工程所在县应得大头。目前,中央管辖的大江大河由于开发权大都被无偿分配给大型国有电力企业,地方政府不能通过电源点开发权的转让获得收益。应仿照要求国有企业补缴其无偿占有国家出资勘查形成的探矿权采矿权的价款的规定,令已无偿获得水电开发权的企业补缴水能资源价款,并仿照探矿权采矿权价款中央与地方二八开分成的规定,将大头留给地方政府。

目前水能开发中征收的水资源补偿费,按规定作为水资源开发利用、涵养保护和规划管理专项资金,由水利部门专款专用。将水资源补偿费改为水能资源权利金后,应按照权利金的定义,将其纳入财政预算,主要用于移民区、库区的基础设施建设、公共服务、扶贫开发和环境保护。

伴随水能资源有偿使用制度的是对水电开发权的行政许可管理,自2004年7月1日起施行的《行政许可法》规定:“对有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,需要赋予特定权利的事项”,可以设定行政许可。并明确规定,对该类事项的行政许可“行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定”,水能资源的开发利用符合上述条件。通过招拍挂或协议转让取得的水能资源开发使用权是有年限的,一般为30-50年,足以让投资者收回成本并获利,期满后可以申请延续,具体应视工程的环境影响、安全状况和申请人提交的改进计划而定。

建立水能资源有偿使用制度,体现了水能资源的稀缺性、资源产权和劳动价值(资源所有者对资源的调查、规划、监测、保护)这三大内涵,可以提高水能开发进入门槛,有效平衡水能开发相关各方的利益关系,增加水能资源使用权转让的透明度,增加资源所在地政府的财政收入,将开发造成的生态和社会环境的外部成本在一定程度上内部化,缓解对江河的过度开发和无序开发,制止“跑马圈河”、吸干榨尽式的掠夺式开发,正确体现资源的价值、价格和经济规律,实现践行科学发展观和构建和谐社会对水能资源有限度开发的要求。


 
   
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