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  仲裁机构:行政化还是民间化? 王红松  
 

□王红松

仲裁是指争议双方当事人通过协议自愿将争议提交民间第三者(双方选择的专业人士或者仲裁机构)进行审理和裁断,并可由法院强制执行其裁决的一种争议解决机制。我国1995年9月1日实施的《中华人民共和国仲裁法》借鉴国际惯例,确认了仲裁的民间性,将仲裁机构定位为独立于政府系统之外民间性社会组织,规定其“独立于行政机关,与行政机关没有隶属关系” 促使仲裁机构与行政机关脱钩,摆脱行政干预;为限制仲裁委员会组成员中官员的数量,仲裁法规定“仲裁委员会的组成人员中,法律、经济贸易专家不得少于三分之二”——即官员不得超过三分之一。国务院组建仲裁机构的文件规定,仲裁委员会设立初期,所在地政府应当“参照有关事业单位的规定,解决其人员编制、经费”,仲裁机构“应当逐步做到自收自支”。因此,仲裁机构能否与行政机关脱钩,独立于政府系统之外,成为自主管理,自主发展的民间组织(仲裁机构民间化),是检验仲裁法是否贯彻实施,我国旧行政仲裁制度是否成功转为现代商事仲裁制度的重要标尺。

一、仲裁机构法人定位行政化的认识误区

仲裁机构法人定位是指确定仲裁机构的法人类型。我国国内仲裁制度在上世纪八十年代仿照前苏联行政仲裁模式建立,在实行过程中逐渐显现出体制上的弊端,主要是仲裁机构隶属于行政机关,仲裁机构领导、仲裁员由行政机关领导和工作人员担任,仲裁权与行政权交叉、混淆,违反了仲裁民间性的本质特征,仲裁受到行政干预,缺失独立性和公正性,难以为社会公众所信赖,在市场经济条件下不能发挥其应有作用。

《仲裁法》实施十二年来,仲裁的行政性不仅没有得到根本扭转,反而在近年来有日益强化的趋势。其主要表现在:其一,多数仲裁委员会组成人员中官员比例过大,超过“三分之二”,相当多的仲裁委员会办事机构(下称仲裁办事机构)领导由行政机关领导担任,有的仲裁机构是“一套人马两块牌子”,即行政部门与仲裁机构合署办公,行政部门干部到仲裁办事机构中轮流任职;其二,绝大多数仲裁机构在财务管理上实行行政模式——“收支两条线”制度,其独立性、民间性无法保障,缺乏自我发展的动力与活力。其三,多数仲裁机构需靠财政维持,没有做到“自收自支”。其四,仲裁机构对仲裁的民间性问题的认识存在误区,一些反对仲裁民间性的说法、强化仲裁行政色彩的做法大行其道,损害了仲裁的信誉。

二、仲裁机构定位行政化源于立法不明确

我国《仲裁法》规定仲裁机构“独立于行政机关,与行政机关没有隶属关系”,只明确了仲裁机关不是行政机关,但没有明确仲裁机构是什么类型的法人组织。而在1987年实行的《中华人民共和国民法通则》,把所有在性质、功能、组织形式、资金来源及投入程度千差万别的事业单位确定为同一种类型的事业单位法人,与行政单位、企业单位和社团类法人并列,成为我国民商法上四大法人类别之一。

于是,在民法通则未修改,事业单位分类改革尚未启动之前,国务院关于组建仲裁机构的文件只能规定,仲裁机构“参照有关事业单位的规定”解决“人员编制、经费问题”,这是“不得已为之”的权宜之策。由于这种法人定位的不明确,各地在组建仲裁机构时只能根据自己对仲裁和仲裁机构性质的理解确定仲裁机构的法人类型。有的认为仲裁具有“准司法”性质,将仲裁机构定为“行政机关”;有的认为仲裁具有“公共管理职能”,将仲裁机构定为“行政性事业单位”,“参照公务员法”管理;有的根据对国务院文件“参照”“事业单位”规定的理解,将仲裁机构定为“全民所有制事业单位”。这其中又有全额拨款、差额拨款之分,在差额拨款中又有明确要求机构实行“自收自支”和未要求实行“自收自支”之分。随着事业单位体制改革的进行,在实行“自收自支”的仲裁机构中又分化出实行“收支两条线”管理的事业单位和实行“事业单位企业化管理”(通过纳税获得更大自主权)的事业单位。

三、仲裁机构法人定位应坚持民间化和公益化

2007年7月,中央编办制定的《关于事业单位分类及相关改革的试点方案(征求意见稿)》已经国务院批准。全国事业单位分类改革已拉开序幕,这是深化仲裁体制改革的历史机遇。笔者认为,在事业单位分类改革中,确定仲裁机构的法人性质:一要体现仲裁机构公益性、非营利性、独立性、民间性(非政府性)的基本特征,促进仲裁机构向民间组织转型,保障仲裁的独立和公正;二要有利于促进“政事分开、政府与市场中介组织分开,规范行政行为”,促进政府转变职能;三要有利于仲裁机构自我约束、自我激励机制,为仲裁发展注入新的生机与活力。


 
   
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