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  宪政体制中的检察权 李勇  
 

□李 勇

在中国,政治上的主权所有者是人民,法律上的主权则在人大,人大拥有包括立法、财政预算、组织其他国家机关、选举和罢免领导人、监督等几乎各项权力。虽然人大权力从宪法上来讲无所不包,但是根据分权的原则,它的主要功能是国家资源的最初配置和公民权利的最终救济。对于配置后的国家资源则需要通过行政机关具体实施、审判机关保障实施以及检察机关监督实施,也就是我们常讲的法律的制定、执行、适用与监督。人大立法,行政机关负责立法的执行,审判机关负责法律的适用,为什么还要有一个法律的监督机关呢?

人民代表大会制度在人民当家作主,表达人民意愿,行使国家权力等方面具有明显的优越性,同时人大与行政机关、司法机关,特别是与行政机关的联系比较紧密,形成了我国权力运行在效率方面的优势。但是一个精细设计的体制既要保障权力有效运行,尽量提高效率,同时也要进行充分监督,防止权力滥用。在我国权力运行过程中,行政权与立法权偶有出现分离不明显的情形以及行政权自主性较大的问题,而根据权力分工的原则人大不应也不可能对行政机关和司法机关进行一般的监督。此外,行政权与审判权之间相互制衡不足,行政权依托人大权力过大,而审判权自身的被动性决定了审判权对行政权的直接监督功能较弱,再加上我国的行政诉讼建立较晚,抽象行政行为没有纳入司法审查的范围以及司法机关工作人员的制度保障机制不健全等原因,审判权对行政权的监督尚缺乏充分的经验和有效的办法。我们知道,纯粹的分权,权力间各不干涉不利于权力的相互制衡,不是制度设计的理想选择,因此某种形式的能够贯通各种权力的监督权在人民代表大会制度中就变得十分必要。我国宪法设计了具有独立监督地位的检察权,检察权兼具行政权与司法权的性质,既可以实现权力之间的相互融通和制衡,也具有事前威慑和事后追究的功能,成为我国民主宪政制度中不可或缺的重要一环。

在制约行政权方面,中国的政体设计结合了中国的历史传统和现实需要,没有采取三权分立的分权方式,而是设计了一个外在的监督权来防范国家权力滥用,这是实现宪政的另一种形式。在中国古代历史上行政权过大和滥用就一直是影响社会和谐的重要问题,检察权和审判权从行政权中分离出来正是为了抑制行政权力过大和防范其不受监督,检察权不隶属于行政权既是中国历史经验的总结也是人大制度对于加强行政权制约的客观要求。如果再把检察权归于行政,那么行政权将集诸权于一身,显然不利于国家权力的制约和公民权利的保护。中国的检察权一方面行使了西方国家普遍意义上的检察职能,即公诉职能,也行使了中国历史上形成的对官员权力滥用进行监督的权能。不可否认,当前中国还存在一些行政权力滥用的问题,在部分地区还比较严重,行政机关内部的监察部门和党内的纪检机关虽然起到了十分重要的作用,但规范性、制度性以及权威性不足,制度外因素随时可能参杂其中,显然不同于制度化的检察权更为可靠。当前出现的部分行政权滥用的问题不能归咎于我国的政治体制设计,而是宪法的安排,特别是检察权对行政权监督的宪政意图还没有充分发挥出来,检察权在这个意义上应当发挥更加重要的作用。

任何独断的权力都应当接受某种形式的监督,审判权不受监督不是宪政应当具有的形式。人民法院独立行使审判权,这是法治的必要前提和保障,但如果认为审判独立就是审判权不受监督,即使错了也不去纠正,这就误读了法治的本身涵义。在西方法治国家,审判权也并非不受监督,司法机关的民主选举、独立机构、新闻媒体等都是司法监督的有效途径;在中国审判权接受专门机关监督是由审判权无其它有效监督形式、审判机关的人员构成以及我国公民的司法信仰等原因造成的。我国民主选举被外化表现为人大的选举,它对法院的专业化监督效能有限,也没有形成其它更为有效的监督机关,因此由检察权对审判权监督是追求公正价值的制度利弊选择的结果。审判独立意在审判公正,从而树立司法权威,而非为独立而独立。检察权对审判权的监督不意味着越俎代庖,审判权独立行使并没有因为检察监督而受到影响,反而促进了审判权的公正行使。检察权并非凌驾于审判权之上,检察权对于审判权的监督主要是两种形式:即纠正违法的建议和生效判决的抗诉权。“建议”从其名称即可判断不是实质性权力,对审判机关而言,采纳与不采纳皆由审判机关自行裁断。抗诉权是为保护国家利益和公民的合法权利而由检察机关采取的通行的制度性保护措施。抗诉是对人民法院的判决、裁定经过检察机关内部严格的审查程序确信有错误时,依法向人民法院提出重新审理要求的诉讼活动。抗诉后的最终决定仍由审判机关做出,根本不存在凌驾于审判权之上或代替审判权的问题。

既然设立独立的监督机关是我国宪政体制的合理选择,那么谁能监督监督者呢?是否会陷入监督与被监督的循环呢?我们需要研究什么样的权力更需要监督,主要被监督的权力应当是有支配力和判定力的实体权力,而非程序性的权力。检察权是基于中国宪政制度的需要而产生的,它主要行使的是程序性的权力,遵循限权而不越权;监督而不擅断的宗旨和规则,没有擅断因而也不需要像行政权、审判权那样受到同等规模的监督。即使如此,我们也毫不怀疑,不被监督的检察权必然会有滥用的时候,当前检察权被监督的形式多样,在一定程度上可以缓解对检察权的担忧。监督模式可以是横向的制衡方式,也可以是宝塔式的监督方式,越往塔尖方向走,其权力越小,滥用的机会越少,受监督程度也随之递减。由于检察权的行使多需判断机关,主要是审判机关的最终确认,这本身就是对检察权的最好监督。


 
   
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