首 页 国家大局 思想理论 市场经济 民主法制 学术思潮 科学技术 中外历史 干部教育
当代世界 参考文摘 社会观察 党的建设 文化教育 军事国防 文学艺术 特别专题
 
  当代责任政府理论的分析框架 李军鹏  
 

□李军鹏

一、行政责任的客观责任/

主观责任分析框架

美国行政学者库珀认为,责任概念的两个主要方面是客观责任与主观责任。

库珀指出,客观责任的具体形式有两个方面:职责和应尽的义务。客观责任的特点是:它为所有接受行政职位的人,提出了总体义务规定,也正是通过这些外在的义务规定,每个行政人员在被赋予特定角色内容的同时也被赋予了特定职责和任务。客观责任可进一步划分为岗位责任、法律责任与政治责任。岗位责任要求经法定程序进入行政体系的公职人员,必须根据已确立的行政职务关系履行职责;法律责任要求政府及其行政人员的言行必须符合法律;政治责任要求政府及其行政人员必须代表人民利益、表达人民意愿,必须对人民负责。

库珀所称的主观责任是“根植于我们自己对忠诚、良心、认同的信仰。履行行政管理角色过程中的主观责任是职业道德的反映,该职业道德是通过个人的经历而建立起来的。”主观责任是一种伦理准则,其内涵包括:在政治团体的价值与个人良知范围内行为;维持及发展个人价值、信仰、信念、世界观及生活的顺序之知识;对不符合组织任务、专业守则及政治良知的价值加以质疑,基于大众喜好、需求利益及专业判断和个人良知,来对规范、规则、约束及程序提出改变;鼓励与其他组织单位,民选官员及大众合作。

二、行政责任的管理视角/

政治视角/法律视角分析框架

美国著名公共行政学家戴维·H·罗森布鲁姆提出了管理视角、政治视角和法律视角的综合行政责任理论。

管理视角的行政责任理论强调效率、经济、效能等价值,强调保持组织统一的必要性,并以此作为确立责任机制和指导组织伦理的手段。具体来说,它强调应当详细分配公共行政官员的各项职务,并明确地区分权力与责任;它强调严格的从属关系,部属必须确实服从长官的命令,这对于组织的效能与责任而言是必需的;它非常关注适当的控制幅度问题,即关注上级所直接控制的下属的数量;它常常鼓励要通过组织的社会化过程及专业化的训练等途径来使得部属对组织及其长官忠诚;它依靠正式的纪律监察制度来确保责任及服从;它因为非常重视财务规范化和雇员绩效而特别倚重组织内部的审计制度。

政治视角的行政责任理论所推崇的价值观是“代表性”、“政治回应”、“责任”等,强调应当在公共行政机关之外另行建立确保行政责任的机制,必须依靠一般立法监督、预算控制、职位轮换、代表性和公共参与、“走向公开”以及“阳光下的政府”等机制来确保行政责任的实现。

法律视角的行政责任理论着眼于保护公民的宪法权利,并确立了公共行政官员违反这些宪法权利的责任标准。其主要目的就是要向行政官员提供一种强烈的、内化了的激励机制,使行政官员努力去保护或者至少不去损害公众个体的宪法权利,进而确立一套政体价值,以使公共行政官员以此作为行为的准绳,正确地履行国家赋予的责任。

三、责任二分法框架

托马斯认为,在政府的内部与外部,责任的来源是多种多样的:宪法、法律、日常政治程序、执行—立法关系、不同公共实体的组织安排、管理原则与规则、报告要求、与其他政府及第三部门的合同、法院的管制、压力集团的活动、公共争论,以及选举,等等。这样,公共组织及其官员就面临着复杂的责任期待与要求。按照责任二分法,这些不同的责任可以分为十二对不同的责任,这些责任之间需要平衡,需要根据不同的公共组织的性质、不同的环境明确不同的责任要求。否则,将导致责任的困境。

这十二对不同的责任是:政治责任对行政责任,正式的、客观责任对非正式的、主观责任,规则/服从责任对绩效/结果责任,等级责任对非等级责任(例如:合同出租/合作伙伴关系),追溯责任对预期责任,责备/惩罚责任对学习/补救责任,内部责任对外部责任,集中责任对下放责任,作为责任对不作为责任,官僚责任(对政治官员与公民负责)对顾客责任(对客户或顾客负责),法律责任对道德责任,象征责任对真实责任。

四、传统公共行政/新公共管理/

新公共服务的责任理论分析框架

美国著名公共管理学者珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特认为,政府应对现代民主治理的各种制度和价值规范负有责任,这些制度和标准包括公共利益,成文法律和宪法,其他机构,其他层级的政府,媒体,职业标准,社区价值观和标准,情境因素,民主规范,当然还包括公民。

按照传统公共行政的责任理论,行政官员只是直接地对政治官员负责。按照新公共管理的责任理论,行政官员应该像企业家角色一样,应该主要以效率、成本—收益和对市场力量的回应性来表现其负责任。

珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特则提出了新公共服务的责任理论,以与传统公共行政和新公共管理的责任理论相区别。他们认为,责任在民主治理中处于中心地位,公共部门的责任应该基于这样一种责任理念:公共行政官员即便是在涉及复杂价值判断和重叠规范的情况下也能够并且应该为了公共利益而为公民服务。

五、官僚责任/法律责任/

专业责任/政治责任分析框架

罗姆泽克和杜布尼克提出了公共部门责任的多维度、复杂性即复合性的基本观点,提出了关于公共部门的四种相互竞争的(即可替代的)责任类型理论,即官僚责任、法律责任、专业责任和政治责任。

官僚责任建立在上级与下级之间合法关系的基础上,主要体现在诸如规则、规制、组织的命令以及监督者等方面。法律责任建立在立法机关、司法机关对行政部门实施法律监督与惩罚的基础上,主要表现为遵守政策程序、财政监督和法律听证等形式。专业责任指公共官员必须依赖有技术、有专业知识的雇员提供解决问题的恰当办法,其关键在于:在机构内部尊重专家的意见,即专家们享有裁量权。政治责任的特点就是“回应”,政治责任体系的关键关系类似于代表(在此,指公共管理者)与其委托人(负责的对象)之间的关系;在政治责任中,一个基本的问题是:“公共管理者代表谁?”

六、多元分散公共服务

提供系统的责任分析框架

肯斯提出了一个多元分散公共服务提供系统的责任分析框架,从而将多元治理主体的公共责任纳入到了政府问责制度的框架。目前,公共服务的提供主体包括国家、区域和地方政府机构,私人非营利组织和营利企业等等。社会组织、营利企业等公共服务提供的新主体带来了责任问题的基础转变。在传统的官僚组织中,由公共行政官员对他们的行动负责。但是,当公共服务提供由官僚组织集中供给的体系扩散到私人服务供给系统时,我们要采取什么样的责任工具与机制才能保证公共利益的实现?当服务没有按承诺提供、公共资金被滥用、预期的结果没有实现时,公众怎样才能知道谁来承担责任?对于公共和非营利组织内的企业家,我们该怎样检查他们?这就要求把多元公共服务提供主体纳入公共责任制度之中。

在多元松散的公共服务供给体系中,影响公共服务提供者的四种责任类型主要是法律责任、协议责任、自由裁量责任和预期责任。法律责任指公共服务提供者要服从于绩效、操作程序、结果测量与报告要求等复杂的标准;绩效合同、审计、授权的项目评价和许多其他的责任机制都归于这一类责任。协议责任指回应,公共服务提供者要回应消费者、监督组织、新闻媒体和其他利益相关者的价值与信仰,要向负责执行与监督的行政管理者予以解释的标准负责。自由裁量责任指职业主义,这一责任包含了责任的广泛概念,如合法性、回应性、伦理性和职业性的责任。预期责任指公共服务提供者必须参与到他们将为之负责的标准的改变中,公共服务提供者必须参与到设计与执行标准的立法与规则制定程序中。

七、现代政治哲学的责任分析框架

自1970年代末开始的公共服务改革已经改变了对责任的理解。两个相互竞争的现代政治哲学理论产生了:一个是现代社会民主理论,一个是新的自由主义理论。

现代社会民主理论的代表者约翰·斯图尔特认为,“如果使用它的人是对公民负责任的,那么,权力才是正当的。可以说,权力并不属于行使它的人,而属于他们所服务的公民。只有责任存在时,这种关系才是正当的。”公共部门的权力和目的与其他社会部门的组织原则来源不同,它是基于“导向集体选择的、基于公共共识的公共对话”。责任并不是简单的控制机制,而是公共服务组织立基于其上的原则。这是原则的基础就是这一概念,即公民是广泛的公众中的一个“作为一个成员的个人”。因此,责任与共识、公共选择、有见地的对话相联系。

新的自由主义理论主张,从理论和实践的双重意义上,责任一词清楚地表达了纳税人和消费者对公共服务的双重压力与有效限制。因而,组织应该优先向纳税者和消费者负责。

总结现代社会民主理论和新的自由主义理论,我们可以得出如下责任机制:(1)政治机制。包括议会委员会,质询,辩论和其他形式的审查。(2)财政机制。包括议会批准程序,会计和绩效数据公布,公共审计等等。(3)司法机制。包括上诉,司法审查,审查与投诉程序。(4)市场机制。包括选择,代币券计划和宪章等等。

八、360度绩效责任分析框架

本恩根据绩效评估的360度反馈理论,提出了360度绩效责任理论。人们不仅仅被他们的等级制上司所评估。他们也被他们的下级、同级以及他们工作团队的其他人评估。同时,他们还被内部和外部的顾客,以及内部和外部的供应者所评估。在一个组织里,360度反馈创造了360度的责任。人们不仅向他们的老板负责,还要向他们的下级、同事、团队成员、顾客和供应者负责。他们向他们自己的、个人的“责任环境”中的每一个人负责。

同样的,公共管理者和公共机构不仅仅向他们的政府层级中的上级负责。如果我们要创造绩效责任,那么,我们需要接受这样一个原则:在公共机构的责任环境中的每一个人都有一些帮助提高绩效的责任。也就是说,每个人都必须向每一个其他的人负责。


 
   
打印本页
好友推荐
发表观点
相关文章
 
版权所有 学习时报社 电子邮件: xxsb@263.net 电话: 86-10-62805131
地址:北京市海淀区大有庄100号 技术支持:中国互联网新闻中心,未经书面授权禁止复制或建立镜像(2004年3月25日)