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  促进基本公共服务均等化的对策 丁元竹  
 

□丁元竹

我国现阶段的基本公共服务是指在我国社会主义市场经济基本框架初步建立但还需继续完善的条件下,政府为实现社会的公平和公正目标,通过完善财政体制和提供财政保障(包括一般性转移支付,和专项转移支付)来使不同地区政府确保本地区居民有机会、有能力、有权力接近的与公民基本权利有关的公共服务项目,包括医疗卫生(或者叫公共卫生和基本医疗)、基本教育(义务教育)、社会救济、就业服务,和养老保险。基本公共服务是政府的基本责任,是公民的基本权利,它体现了发展的社会属性。但现阶段我国基本公共服务不均等也是一个基本事实。基本公共服务资源的配置存在严重地区性不均等,而这种地区差别由于城市化滞后又表现为严重的城乡差别。城乡差别和体制分割给实现基本公共服务均等化带来了巨大的困难。这是中国基本公共服务不均等区别于其他国家的基本特征。

造成我国基本公共服务不均等的原因,从技术上看,主要是我国还没有针对实现基本公共服务均等化目标来建立一套基本公共服务的供给标准和与这些标准相对应的客观因素评估法。从政府间关系看,目前我国非对称性财政结构不利于实现基本公共服务均等化,中央财政收入和支出占整个国家财政收入和支出的比重缺乏合理的制度安排,各级政府在义务教育、公共卫生和基本医疗、社会救助、社会福利、基本养老保险等方面的事权和责任划分不清,中央政府有关政策文件在涉及政府间关系问题上过于模糊,不利于政策实施。此外,业已形成的转移支付制度还不完善,具有财政能力均等化意义的“一般性转移支付”规模不合理,作用不明显;建立在中央与地方事权划分不清基础上的专项转移支付缺乏科学分配依据,申报方式随意,分配方式不规范;省级以下财政转移支付制度建设落后等。从城乡体制看,则主要是长期实施的户籍制度造成了乡村居民和城镇居民的不同身份,以及掩藏在这个身份背后的享有基本公共服务的不同权利造成了我国现阶段基本公共的不均等。

有鉴于此,要促进我国基本公共服务的均等化,主要对策有:

(一)确定全国基本公共服务范围,建立全国基本公共服务标准,明确我国在法定基本公共服务上需要均等化的地区和领域,奠定计量实现基本公共服务均等化所需要财政支出的技术基础。

必须就全国性基本公共服务的范围、种类、标准在技术层面进行研究,组织相关部门讨论,在充分沟通、协调的基础上,达成全社会的共识;制定相应的法律和法规,把基本公共服务与公民的基本权利联系起来,换句话说,把基本公共服务作为居民的基本权利,实现基本公共服务和基本公共服务均等化的法制化。

通过编制发展规划,确定全国性基本公共服务的范围、种类、标准,并建立和完善适应基本公共服务均等化目标的财政体制。制定全国统一的基本教育的实物标准,包括设施、设备和人员配备,全国统一的公共卫生和基本医疗的实物标准,包括设施、设备和人员配备,以及考虑了当地价格和消费指数的,全国统一的社会福利标准和养老保障标准。在此基础上建立我国全国性的基本公共服务的技术支持体系。通过规划执行,来监督和检查基本公共服务均等化政策执行情况和实施情况,针对存在的问题,改进和完善转移支付体制和机制。地方政府要严格执行中央政府提出的均等化标准,在实践中不断提高基本公共服务供给能力,特别是动员企业、社会组织参与基本公共服务供给的能力。研究和提出基本公共服务均等化的评价指标和评价标准,这是政府基本公共服务问责制的技术基础。

(二)根据基本公共服务均等化状况,评估需要均等化地区的财力和财政支付能力;调整和改革政府间关系,完善政府间转移支付机制,实现地方政府基本公共服务财政能力均等化;明确政府间基本公共服务供给责任,提高地方政府公共服务供给能力。

就我国现阶段实施基本公共服务均等化面临的体制性问题而言,我国各级政府的基本公共服务责任还需要进一步明确,支持这些责任划分的事权和财权范围也需要明确。要研究像在中国这样的单一制国家,人口众多、五级政府的情况下,由哪一级政府提供基本公共服务最有效、最合理?或者采取不同的政府提供不同类型的基本公共服务模式,问题包括:第一、是否可以由中央政府来制定基本公共服务的标准和实施方法、财政体制及转移体制框架;第二、由省级政府负责国家基本公共服务政策的监督、执行和评估;第三、由地方政府,主要是县级政府负责基本公共服务的提供?

在宏观层面明确了政府间事权范围之后,还应该解决事权落实所需要的财政能力问题。这主要涉及到中央财政与省级财政以及省以下财政的分担问题。总体的思路是逐渐淡化人为因素在确定基本公共服务资金各级财政比例分担的权重,加重对影响财政支出的客观因素的权重。近期内可以考虑从三个方面入手:一是中央政府尽快制订全国基本公共服务框架内的各项具体制度的最低标准。二是完善省以下政府财政的分担机制。三是建立政府间各项基本公共服务问责制。

(三)改革和完善公共服务领域的投资体制,提高公共财政投资效率和基本公共服务质量。

结合政府转型和推进公共服务建设,在加强社会组织管理的同时,培育社会组织参与公共服务的供给,政府购买社会组织的公共服务。社会组织管理部门要制定有关政策和标准,为社会组织购买政府公共服务创造条件。把社区服务、养老、就业培训、科普教育等通过政府购买社会组织服务形式转移给社会组织去做。

通过完善社会组织的管理法规,完善促进社会组织发展的相关政策,鼓励和引导全社会,特别是民间组织积极参与基本公共服务的提供、管理和监督。通过对社会组织服务的购买来实现对社会组织的管理;通过制订基本公共服务专项发展规划、服务标准,完善相关措施,加强对基本公共服务项目、服务质量、供给情况的监督。鼓励社会组织和公众参与对基本公共服务项目、服务质量、供给的监督;在公共服务采购中,引入社会组织的参与,构建一个和谐互动的政府与社会的合作伙伴关系。社会组织参与公共服务采购供给,将会在一定程度上改变基本公共服务供给的垄断局面,从而实现促进社会组织壮大与提升预算资源使用效率的“双赢”目标。在自身供给与外包采购的成本收益比较中,审慎权衡政府部门向社会组织让渡的公共服务的规模与结构。

(四)加速城镇化进程,消除城乡体制分割,实现各种体制对接。

要坚持以社会需求为导向,制定并实施社会公益设施配置标准和规划,大力调整社会事业结构,优先发展基本公共服务,强化重点领域、薄弱环节和薄弱地区的发展,扩大教育、卫生、文化等优质资源的供给能力,使包括迁移人口在内的所有城市居民都能够享有基本的公共服务;以就业为导向,加快职业教育发展。加大对农村职业学校支持力度;要把提高城市化质量放在重要位置,在城市化过程中,要着重解决迁移人口的就业、住房和社会基本公共服务问题,使居住在城市地区的所有居民不分原居民和新迁移人口,人人享有基本公共服务;要调整城市建设的思路,在城镇规划、住房建设、公共服务、社区管理上考虑城就业农民工的需要。城市的财政支出和各种公共服务不能仅考虑城市户籍人口的需要,更应该有效服务于全社会;对人口流动应采取疏导和吸引的管理方式,促进劳动力有序流动。坚持大中小城市和小城镇协调发展、走中国特色的城镇化道路,消除不利于城镇化发展的体制和政策障碍,为农民创造更多的就业机会,逐步统一城乡劳动力市场,形成城乡劳动者平等就业的制度;完善土地制度;进一步消除城乡分割的体制性障碍。


 
   
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