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  建设新的财政预算体制 邓聿文  
 

□本报记者 邓聿文

全国两会即将召开。根据往年代表委员的议案提案以及舆论关注的焦点来看,财政问题特别是预算问题是社会关注的一个问题。而日前,财政部长谢旭人在部署2008年财政工作时也表示,在深化税制改革的同时,中国将围绕基本公共服务均等化和主体功能区建设,进一步深化预算制度改革,强化财政预算管理。谢旭人的讲话发出了改革预算体制的一个明确信号。为此,本报记者采访了对我国财税和预算问题素有研究的中央党校研究室副主任、经济学家周天勇教授。

邓聿文:周教授好!我知道您元月份参加了全国人大预算委员会“如何进一步推进财政体制改革与发展”座谈会,并向会议提供了一个长达6万多字的财政预算体制改革的研究报告。您为什么会关注财政预算问题?

周天勇:财政预算问题看似是一个很复杂的专业问题,但其实与你我关系都非常密切。往大里讲,一国的民主制度,最基础的是财政税收体制的民主制度。政府向人民收钱,要人民同意,形成人大对政府收税和收费提案的批准。政府收钱后怎么样花钱,也要人民同意,即政府的预算要人大审查和批准。如果在财政税收方面,人民与政府之间连起码的制衡都没有,还能谈什么其他的民主呢?

另一方面,财政预算也是一个现代国家公共服务型政府的重要基础,是宏观调控的重要手段之一,更是人民群众对我们执政为民理念和实践的重要关注点。从目前我国的财政预算体制来看,存在着一系列问题,如不改革,既不能使政府职能向公共服务转型,也不利于建立一个公平和公正的财政,更不便于人民群众对政府的收支进行监督,建立一个人民真正当家作主的体制。所以,无论是作为一个研究经济问题的专家还是作为一个有责任心的公民,我们都应该关注财政预算问题,推进财政预算体制的改革。

邓聿文:从谢部长最近有关深化预算制度改革的讲话来看,预算制度改革的重点在两个方面:一是要完善政府收支分类,深化部门预算改革,推进综合预算,扩大绩效考评试点;二是中央、省、地市级要将国库集中支付改革实施到本级所有基层预算单位,并逐步扩大到政府性基金和预算外资金,县级也要积极推进,并向乡镇延伸。根据您的研究,我国财政预算体制存在哪些问题?

周天勇:这几年财政预算体制进行了一些改革,比如政府统一采购、国库集中支付、绩效预算等等,财政收入增长也很快,财政支出在向公共服务型财政转变。总的来说,财政改革和发展的成绩很大,但问题也不少。我把它概括为九个方面的问题。

首先,政府各种收入没有完全纳入财政预算管理,巨额收入的支出游离于人大监督之外。2007年各级政府实际收入有:1、各级政府税收收入大约为48500亿元,这是政府较为正规渠道获得的收入;2、社会保障收入,国际通行规则都为国家财政预算收入,但是我们没有纳入预算管理,2007年数据我还没有看到,但保守估计在8000亿元左右;3、地方政府的卖地收入,2007年还是没有纳入财政预算管理,据国土资源部的有关数据推算,规模在12000亿元左右;4、政府各部门和行政事业性单位的收费罚款,2004年为9700亿元左右,根据调查测算,年增长幅度甚至比财政预算内收入增长幅度高,保守以年平均增长20%计,2007年政府各部门和行政性事业单位收费罚款规模高达16761亿元,绝大部分没有纳入预算管理;5、还有国有企业利润,虽然国家付出了大量的投入和代价,但从1994年起,14年来,大部分没有交给财政而企业自己留用,2007年只是烟草上交了2000亿左右的利润。如果将以上五项合计起来,中国各级政府2007年实际收入至少为87000亿。比预算内收入51000亿竟然多出36000亿元!这36000亿元的巨额资金是怎么支出的,化到哪里了,没有提交各级人大审议、批准和监督。

其次,现行财政的生产建设和吃饭养人特征较为明显,还不是一个完全的公共服务型财政。表现为各级财政的支出结构中,生产建设和行政公务的支出比重较大,一些效率较低的本应由社会来办的事业所消耗的支出较多,而教育卫生、社会保障、社会治安、生态环境、城市管理等公共需要方面的支出不足。从世界许多国家来看,行政公务开支占预算的比例一般在2―14%左右,但我国政府预算内行政公务开支2005年大约为19%,2003年中国政府全口径的收入中实际支出比例,行政公务更是占到预算的37.6%,2007年预算内比例虽然有所调整,但比例改观不大。特别是预算内外公车、招待和出国三项费用开支比率较高,人民群众意见较大。

第三,行政、执法和司法的事业化和收费化。政府在其机构设置中,许多行政和执法部门,设置成了事业单位,这类包括质监、环保、银监、保监、海事、空管等等,能数出许多许多来。很多政府公务机构中的一部分也设为了事业编制,或者一部分人员是事业编制。有一些机构,如工商等,虽然名义上是行政公务机构,但也是收费养自己。类似这种行政执法部门,往往是组织派干部,编办给编制,物价允许收费。也就是说,设机构,进人员,可以行政、执法和监督,但是不给钱,给收费罚款的政策,你们去收钱供养自己吧!本来是政府公务,却让它们事业化和收费化,许多政府的行政、执法和监督部门,甚至连公检法等司法部门都商业化了,这无疑会打击创业、投资、经营和就业。

第四,财政收支不透明,不公开,没有形成科学和有效的财政收入和支出的制衡机制。纳税纳费、收税收费,使用税费各方之间没有科学的博弈、制约和平衡,进而财政收支和预算的协商、讨论、汇集、编制、执行、监督等各环节之间也没有形成科学的博弈、制约和平衡,一些政府预算,特别是基层政府的预算,在人大讨论时存在着走过场和走形式的情况。特别是财政编制和审批年度与预算执行年度不相符合,3月人大审查和批准预算时,预算实际已经执行了一个季度。转移支付不透明、不公开,“跑部进京”的势态越来越严重。

第五,财政显性、隐性和或有债务率较高,根据有关专家计算,达年度GDP的120%左右,包括中央财政赤字和债务,地方政府的显性、隐性和或有债务,一些最后需要政府出面承担的国有企业的债务,银行和非银行机构中需要国家负责和兜底的债务等等。我计算了一下,2004年全部财政和非财政但需要国家最后承担的债务,共计高达16.4万亿,处于高风险状态。

第六,批租式卖地财政。一些地方50―70年的卖地,使财政将几十年的收入在几年中花掉,卖地多的领导,日子好过,卖地少或者无地可卖了,财政就会艰难。卖地财政使得工业和其他企业用地便宜,但农民受损;由于高地价主要在住宅用地和商业用地方面,摊入房价不单推高房价,也是地方政府建设项目膨胀和投资规模居高不下的一个重要原因。

第七,建设项目混入经常性预算。一般来说,经常性预算和建设项目预算是分开的。经常性预算,来源于稳定的收入;建设性预算,来源于发行长期债券,经常性预算中列支还本付息,将支出平均而长期化。但在我国,由于预算法不让地方政府借债,地方政府或者将建设预算列入经常性预算,使预算收支不稳定;或者变相和隐性化,形成或有债务风险。

第八,中央与地方间收入和支出关系不顺。中央与地方各级政府各自应当承担的事务界定不清,税收划分不合理,有收入向上层层集中,事务层层向下加重的趋势,相当多的基层政府财政陷于困境。在合理和正规渠道,中央财政集中的过多,估计接近60%;在不合理和非正规渠道,地方政府收费罚款、土地批租等收入,比例高达90%,从而形成中央收税,地方收费罚款和卖地的格局。支出事项也不明,中央的地方负担,地方的中央负担,导致一些事务责任不清,互相推逶。另外,财政层级太多,消耗财政资源较多,并且截留中央向基层转移支付的资金。

第九,现行税制的不合理,也是导致地区发展不平衡的一个基础性原因。企业项下征收的增值税、中西部资源生态地区的资源税、出口退税以及内外资所得税的不合理,造成中西部发展不平衡,其负作用实际上远大于西部大开发等形成的正效应。税制不改革,东、中、西部不可能平衡发展。

邓聿文:看来财政预算问题的确很严重。在政府从经济建设、吃饭养人、行政管制型向公共服务和社会管理型转变过程中,作为行政管理体制重要组成部分的财税体制改革势在必行。不过,由于财政管理中的支出涉及到预算民主化、公共服务化、人大审查和监督,其收入关系到对政府权力约束、统一国家财政和国库、理顺中央与地方的关系等等,所以,对财税体制的改革应慎之又慎。您向人大财经委提供的研究报告中,对推进财政预算改革提出了什么好的政策建议?

周天勇:针对财政预算体制存在的问题,我在报告里主要向人大财经委提出了九个方面的政策建议:

一是统一财政预算。具体来说,对各部门的收费罚款进行普查和清理,绝大部分取消,保留少量的,直接进入国库,废除和禁止超收奖励和罚款分成的潜规则;社保统筹等税务征收,纳入预算,委托基金运作;国有资产也要纳入预算管理,财政对国有资产分红,这点今年已经开始在做;改革土地批租体制,土地出让收入进入财政预算内管理。除了上述几项外,只要是政府收入,都应当进入预算进行管理,并且规定,现阶段财政收入不得高于GDP的25%。

二是一些部门的收支两条线改为拨款。对目前的一些事业单位进行甄别,属于行政和执法的,位归公务,不实行收支两条线政策,而实行财政全额拨款制;对行政、执法、司法和公益性单位,不得设机构、进人员、给收费的政策;对目前收费的行政执法单位,如工商、质监、城管、交通行政、卫生防疫、环境保护、医药食品、交通安全、银行监督、保险监督等,有的通过大部制改革,进行归并,取消收费权,保留极少数的,直接进入国库,与收费单位的福利和奖金无关。

三是调整财政支出结构。首先,规定行政公务事务,其支出不得高于财政收入的15%;其次,大项目建设支出不列入经常性预算,发债解决,并将支出长期化,一些财政困难地区的建设,也进行发债,还本付息由财政连续的转移支付解决。再次,公共服务各项目进行测算后,严格规定各自的比例。今后多年,按此比例对有的项目进行压缩,对有的项目进行增加,在一个规定的年限内达到合理比例目标。总之,要逐步降低预算中的投资建设项目支出,并控制和压缩行政公务支出的比例,提高教育卫生、社会保障、治安消防、生态环境、农业科技等公共服务型项目支出的比率,真正形成以人为本、执政为民、公共服务型的财政预算体制。

四是政府向同级人大进行财务报告。财务报告包括借债、资产损益等内容,尤其是各级政府的借债必须纳入财务报告的范围,不纳入报告的债务,如果以后出现,要追究有关人员的渎职责任。政府向同级人大进行财务报告要形成制度,可考虑在09年实行,并对全国债务进行清理和挤出,以此对各级政府借债行为形成制度上的约束。

五是改革税费制度,以利创业和就业。要清理和取消一切不合理的收费和罚款,加大财产税、消费税、资源税、环境补偿税以及社保费的征收,减少对企业投资行为和所得的征收。

六是改革土地批租制度。包括清理和减少房地产方面的税费,改革目前批租几十年的卖地体制,对土地和房产交易征收增值税,同时征收土地使用税和房产税。

七是划清中央与地方各自的事务、收入和支出。按照建立效率政府和公共财政框架的方向,在适当简化政府层级的前提下,按照一级政权、一级事务、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权的原则,经过改革,构造,最终形成中央、省、市县三级政权和财政体制;并按其负责事务范围的不同,应当拥有各自的税权,划定各自独立的税种,形成独立的税收征管体系:第一,在严格控制税种的前提下,给地方一定的税收设置权。第二,划分中央、省和县市的税种和收入范围。第三,对税收结构和税制进行调整改革,以鼓励投资、创业,促进就业,实现企业间的公平竞争。

八是科学、公开和公正地进行转移支付。中央对地方的转移支付,一要解决地区间发展不平衡的问题,二要保持中央政府的权威性和保持国家的统一,三要建立民众对国家的信任和依赖,四要讲效率和公开透明。因此,一般性转移支付要有科学的标准,重大项目转移支付,要建立地区间协商制度,而且,不论一般转移支付和重大转移支付,都要由人大审查、批准,进入年度预算法管理。

九是成立总理预算办公室。成立总理预算办公室的理由在于,中央一级财政预算编制和执行应当分开,这也是国际通行的一个原则。有的国家是在财政部内部将编制和执行分开,相对独立运作,有的国家是在政府下将编制和执行分开,形成两个相互独立的政府部门。考虑到中国是一个人口众多、多省份、多民族、发展不平衡、公共事务繁杂的大国,一个部门既编制预算,又执行预算,编制容易粗糙,权力过于集中,透明性较差;预算编制和执行分开,便于进行编制和执行的专业分工,编制和执行之间的制衡,也可以提高预算的透明度。因此,单独设置总理预算编制办公室比较好。它的优点是独立和超脱,直接归总理领导,没有部门利益,缺点是需要调进人才,熟悉工作,可能会与宏观的规划脱离。总理预算编制办公室成立后,它和财政税收部门,是两个平行的系统,之间无隶属关系,二者分工大体是:预算编制办公室负责预算的编制,财政税收部门负责收入概算、预算执行和税收等日常事务。不过,省以下政府考虑事务规模,不设省长和县长预算办公室。

邓聿文:从前年两会开始,为提高会议效率,财政部长向人大作预算报告这一环节被取消了,一些代表认为,这不利于人大对政府预算的监督。您刚才也谈到,一些基层政府的预算,在人大讨论时存在着走过场和走形式的情况。如何看待这一现象?为体现财政预算的民主性,人大应怎样加强财政预算的监督和审核?

周天勇:财政部长向人大作预算报告尽管是一种形式,但有时候形式也是必要的。不过,现在既然取消了,只要人大能够真正履行监督和审核政府预算的职能,关系也不大。人大应当是经常辩论预算的场所,人大60%的时间应当讨论和决定政府怎样收钱,特别是怎样花钱。所以,问题的关键还在于如何强化人大对政府预算的审核和监督。社会主义民主政治最重要的是人大受人民的委托把政府的收钱和花钱管住和管好。为此,我建议,将一切决定税收、收费和罚款的权力授予人大,取消政府和政府各部门决定税收、收费和罚款的权力。人大和政协中专门设立筹款和预算委员会,具体负责政府和政府部门提交的税收、收费和罚款议案及条款。也就是说,所有政府的收钱项目要人大代表人民审查和批准,所有的花钱项目,要人大审查批准,尔后才能执行,调整预算也应当经过人大。政府预算详细到什么程度,人大也必须有法律规定。

同时,为使人大更好地监督政府预算,必须提前编制预算报人大预算委。可安排9个月充足的时间编制财政预算,由财政与各部门,财政与人大专门委员会等进行协商确定草案;财政部门不但要提交总的预算方案,还要提交详细的有关预算各方面的文件,包括重大项目的预算;各级人大内部设立专门审议预算的常设工作机构,财政部门将预算在人大审议前6个月提交人大专门的工作机构,提前由其预审,并提出修改意见;在人大组织各部门、各地区和专家学者等专门就预算草案进行辩论,甚至安排一些重大项目和内容的质询和听证,然后在每年一度的人民代表大会上表决批准;调整预算年度开始时间与预算审议批准时间,使之相协调,预算审议批准应当在预算执行时间之前;预算一旦由人大通过,是不能随意更改的法律,如需调整,需要通过法定的人大审议、辩论和批准的程序和过程。

特别需要强调的是,预算过程要公开和透明化。政府财政和国有资产是公共财产,除了涉及军事和国家安全的,全部预算和国有资产经营信息必须向公众公开。一切税法、税收、收费和罚款的法律条款,预算法及各级政府的预算法定方案,其全部和详细内容,除受安全保密法特殊限制的,必须通过出版物、政府公告、政府网站等方式和途径向公众公开。

只有这样,预算才能管住政府机构和人员的膨胀和浪费,并真正成为一个人民监督下的财政预算体制。


 
   
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