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  项目管理模式下国企改革新思路 邵志光  
 

□邵志光

    国有企业改制的最大难题就是如何通过建立有效的治理结构以及约束和激励机制,弥合国家、管理层、国企员工三方的不同利益诉求,解决困扰国有企业的所有者缺位问题和内部人控制问题以及由此而扭曲的委托代理关系。本文拟从另一视角提出国有企业改革的思路,即借用项目管理的机制,借鉴基金公司的运作模式,将国有企业的存量资产通过合理的界定,以契约的形式委托给专业化的管理团队经营,并在确保国有资产增值的前提下,将经营中形成的增量资产按一定比例奖励给管理团队,这既符合市场经济的要素价值观念,又符合马克思的劳动价值理论以及十六大按劳分配的原则。

国企改革的瓶颈

    改革开放以来的二十多年间,先后经历了扩权让利、承包经营责任制、股份制等方面的改革,多数国有企业按照《公司法》改制后已建立了委托代理的管理框架,建立了法人治理结构,然而由于企业改制只是“借壳”现代企业制度,是非市场行为的“权力”委托,由于缺乏成熟的市场规则,没有建立完善的约束激励机制,尤其监管不到位,使得法人治理形同虚设,反而由于内部人控制使国有资产遭受损失。

    现行国有企业经营管理体制存在着诸多弊病。

    1.国有企业的管理层非市场选择。国有企业改组为股份制企业后,国有股做为大股东,政府通过行政代理委托国资委管理,并通过行政代理合约进行授权和履行监督职责,但由于国资委并不具有直接的经营能力和企业管理经验,事实上国企经营层的选用不是用市场的眼光,而是通过行政任命选用经理人,这样的人才选用机制势必造成权力寻租,其结果难免是不懂企业经营、没有市场竞争意识的平庸者当选。

    2.对国有企业经营者缺少适时监控。从理论上只有监管者的管理水平高于企业经营者,才有可能对国有企业的经营战略进行适时指导,对于经营结果可以作出科学的预测。然而目前的国有企业监管机构没有形成专业化的机制,更缺少专家型的人才,面对巨额的国有资产,监管显得力不从心,没有起到国有资产受托者的作用。

    3.对国有企业经营者的奖惩机制不健全。目前的机制对国企领导经理人的权力与责任不对称,造成国企经营者的“道德”风险。在企业经营陷入危机时,只要上层有保护,就可以“跳槽”到其他企业,而不必承担责任;而在依靠国家的资源渠道使企业经营生机勃勃时,如果管理层所得奖励达不到个人期望值时,就会越权行事。由于没有建立起长效的约束激励机制,管理层过渡追求短期效应就会导致所有者权益受损。

    因此,制约国企改革的关键是运营机制和公司治理制度的设计,现行的国有企业治理机制已到了非改不可的地步。

项目管理的机制与意义

    在欧美发达国家,项目管理不仅普遍应用于国防、航天、建筑等传统行业,而且也广泛应用于通讯、软件开发、制造业、金融保险等行业,也被美国等西方发达国家作为政府、企业及组织机构核心部门的运作模式,项目管理的应用日趋多元化。

    所谓项目管理就是:在一定时间内和一定条件下,运用各种专业知识、技能、手段和科学的方法去满足项目各方利益主体对项目的要求。这里的项目各方利益主体包括投资人、使用单位、承包人、政府机构、公众等等,由于各利益主体的关注点不一样,他们对项目的要求往往差异很大。传统上,项目基本上是业主自营管理,这就意味着业主必定要以牺牲其他利益主体的利益来满足自己的要求,其他利益主体为了保护自身的利益势必竞相谋取“私利”,由此造成了诸多项目超预算、延期和项目腐败的发生。而现代项目管理的机制就是引入市场机制,由业主采用公开竞争的方式选择具有专业素质、不具关联关系的独立的职业项目管理公司负责实施投资项目全过程管理,以契约的形式约定各方的责任与义务,业主聘请独立的第三方行使监管职能,这使得业主自营的模式转变为“各环节彼此分离,互相制约”的模式。

    现代项目管理的这种模式打破了传统上由业主自营的模式,而改为通过聘任外部的专业项目管理公司来负责项目的具体运作,很好地解决了在业主缺位状态下仍能保证项目顺利完成的这一难题,这对于解决我国国企在所有者缺位状态下的国企改革具启发意义。

    1.项目管理机制可以减少不安全交易,提高质量和效益。从本质上说,现代项目管理都是靠代理人(Agent)来进行项目的管理,而由业主聘请独立第三方来监督这些代理人,并且有一套较透明、客观、完善的项目目标测量、评估、和监测系统。这种制度设计,既避免了业主由于项目管理人才匮乏,项目管理水平低下,导致项目在资金、人员、质量、进度管理等方面严重失控,也可以增加项目实施过程的透明度,防止权钱交易、滋生腐败。

    2.项目管理可以提高项目实施的效率和成功率。项目管理由于应用了当今许多先进的技术和管理手段,加之严格周密的规划、执行和监督的流程,大大提高了项目的效率和成功率。

    3.项目管理可以提升创新能力。项目管理涉及多层次的综合性交叉学科,必须有复合型的高层次专业人力资源的操控,这是诸多项目业主不具备的。任何机构在实施项目管理时,都会根据项目管理的要求进行流程再造和组织变革,这对于当今面临严峻竞争压力的机构来说,无疑是一次推陈出新整体提升的绝好机会。这种创新和改革将极大提升其竞争力。

    4.项目管理可以弥合相关利益者的各种需求。业主的要求和期望是以最小的投资获得最大的 利益,项目团队的要求和期望是以尽可能低的成本实现业主的质量要求,政府和社会的要求是满足社会公共的需要,等等。他们的要求和期望存在很多不同,项目管理的目的就是最大限度的满足各方的利益。

项目管理模式下国企改革的新思路

    国有企业改革由于具有创新性、目的性、复杂性和独特性的特征,所以国有企业改革也应视为项目管理的范畴。这种软性项目涉及到国有股东、国企管理者、国企员工三方利益人,这就意味着国有企业改革必须对项目各方利益主体的不同要求和期望加以满足。其中国家作为全民所有制的股东代理人追求的是股东权益最大化和社会效益最大化,国有企业管理者希望管理价值最大化,而国企员工希望收入有保障,保持主人翁的地位。所以,正确的国有企业委托代理制度设计既要符合股东、管理层、职工三者经济效率最大化原则,同时还应符合企业全体员工积极性最大化原则。

    项目管理机制的精髓就是通过引入具有独立地位的项目管理团队,实现和弥合各类利益相关者的要求和愿望。

    纵观西方发达的资本主义国家,自20世纪80年代以来,出现了国有企业改革的浪潮, 股份制改造是国有企业改革的主要途径。与此相应, 企业的管理体制发生变革,他们在国有企业的运作中引入了项目管理的机制,国家作为所有者股东聘任具有独立人格的职业经理人团队,负责企业的正常运营,而由独立的第三方监管,这就形成独立于政府的经理集团,并置于众多股东的有效监督之下,很好地解决了所有者缺位和道德风险的问题,提高了国有企业的市场竞争力。

    为此我认为我国国企改革中也应借鉴国外成熟的项目管理经验和基金公司的运作模式,将国有资产按照项目的形式运作,进行市场化契约化管理,可以真正实现国有资产所有权与经营权的分离,可以很方便地将资产经营的收益清晰地分解为国有资本收益和项目管理的服务受益。这一改革就是在不改变国有企业属性、确保其保值增值的前提下,采取“冻结存量,界定增量”的做法,即在增量中保证所有者原有资产的增值,通过激励机制在增量中体现管理者的劳动价值,这既符合市场经济的要素价值观念,又符合马克思的劳动价值理论,能够获得社会各界的认可。

    具体操作就是由国家(全民所有制的股东代理人)通过股东会公开招聘选择合格的国有企业经营管理团队(受托人)管理国有企业,与受托人以契约的形式约定各方的权利与义务。同时按照《公司法》建立法人治理结构,由国家选聘的独立董事(人数不能低于董事会总人数的三分之一)和管理层经理人共同组建董事会;并由国家聘用的独立监事和职工代表组成监事会,监督管理层的日常工作;由董事会聘任管理层。另外还应建立约束和激励机制,同时为了保证公平、公正,应引入独立第三方(指会计师事务所、律师事务所等中介组织)对管理团队进行综合考核,将考核结果上报国资委,以作为对管理团队奖惩的依据。如以净资产增长速度等指标作为管理团队将来持股(增发)的依据,既保证了国有股东的利益,也在增量中实现了管理层和国企员工的价值,尤其通过增量来稀释国有股权也符合产权多元化和共担风险的原则;如果净资产增长率等指标达不到要求,管理层要受到相应的处罚。这种模式可以避免重蹈“承包制”的短期行为的覆辙,也由于不存在管理层收购中的存量资产定价问题和管理层行权时面对的资金压力问题,所以增强了方案操作的可行性和稳定性。

    为了保证国企改革机制和模式顺利实施,应重点解决以下问题:

    建立项目管理模式下的委托代理制——政府与国企的关系重新定位。政府是市场经济秩序的组织者、制定者、维护者和监管者,应全力创造并维护良好的市场经济秩序,努力做到公平、公正和公开,不应再具有经营职能,应按市场机制和项目管理原则建立委托代理制,政府行使国有股东代理人的职能,不再通过行政手段调控国企,使企业成为真正的市场主体。

    国有企业改革应整体统筹、系统协调。国有企业改革的复杂性决定了改革的期望目标是多目标的系统;同时由于项目不同的层次有相应的目标;不同层次的目标,往往被赋予不同的权重。实现国有企业改革的过程就是对多个目标进行权衡、协调的过程,为保证最终目标的一致性,减小不同目标之间的彼此相互冲突,需要从整体上统筹、系统协调。

    建立选用国有企业经营者机制——项目人力资源管理。推行专家选用国有企业经营者制度,要规定用人的基本标准,同时也要规定企业家基本的条件。应按市场化原则推行国有企业经营者的职业化,通过公开竞聘选拔管理者,使企业家具有始终如一的敬业精神,不谋求行政性晋升,成为对股东和企业尽职的职业经理人。

    建立国有企业改革的风险管理机制。从我国国企改革的以往经验看,各个阶段实施的改革手段都具有短期性。而项目风险管理强调对项目风险的主动控制,对项目实施过程中遭遇的风险和干扰因素做到未雨绸缪,防患于未然,以避免和减少不确定性,做到以最小的成本实现最大的目标。

    建立国有企业的激励和约束机制。我国国有企业之所以陷入内部人控制的窘境,关键是目前的激励和约束机制与市场经济规则不匹配。国企改革的目的就是实现国有股东、管理层和职工的三赢局面,在社会主义市场经济体制下,也应承认管理层的管理价值,为国有企业经营者营造一个积极发展的人文环境,要对国有企业经营者实行薪酬和股权激励相结合制度,为优秀企业家提供发展空间。

    总之,国有企业的改革一直是改革的重点和难点,其成败不只关乎国有企业的经济利益,尤其关系到社会的稳定,而且国有企业的改革直接影响到财政体制改革、金融体制改革、社会管理体制改革、社会保障体系等领域的改革,所以国企改革必须做到统筹安排、系统协调,而项目管理机制能够弥合各利益体的不同诉求。同时项目管理模式下的国企改革的推广对我国项目管理行业在社会领域的应用将起到重要的推动作用。

(作者单位:中国经济体制改革研究会)


 
   
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