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  美国国会的预算监督制度 孙翠雯  
 

□孙翠雯

预算是公共财政的管理计划,它确定政府经费的来源和用途,决定政府一定时期内能取得多少收入、使用多少经费。美国国会在确定联邦预算规模、分配各预算具体用途、监督政府开支等方面,扮演了关键角色。美国国会的预算监督制度具有以下特点:

完善的法律体系

健全的法律制度对预算监督活动起着根本性的指引、规范、保障作用。美国有关预算监督的法律体系较为完备。美国宪法第一条第七、八、九项和修正案第十六条规定了国会的征税权、举债权和拨款权,国会运用此三项权力征收联邦税、发行公债以及为联邦政府开支授权和拨款。

除宪法外,美国关于预算控制和监督比较重要的法律有:《1921年预算与审计法案》、《1974年国会预算和截流控制法案》、《1985年平衡预算和赤字紧急控制法案》、《1993年政府绩效及结果法案》等。通过这些法律,美国建立了一套体系比较完整、职责比较明确、依据比较充分的预算监督系统。

健全的组织机构

美国国会参、众两院各有一套审核监督联邦预算的庞大机构,包括:

(1)预算委员会。这是一个国会常设委员会,对国会编制预算负全面责任,决定预算中的原则性问题。其主要任务是对预算中的收入、支出以及各种支出之间的比较进行综合考察;向国会提出预算建议,具体规定预算的支出、收入、盈余、亏空、公债总额。国会根据它的建议,通过相关预算决定。

(2)国会预算局(CBO)。这是由专家、而不是国会议员组成的国会预算管理办事机构,是一个专业、非党派的机构,其目的是帮助国会站在客观的基础上公正而有效率地编制预算并审查行政机关提出的预算,对国会的预算编制提供客观、专业、及时的信息,进行和预算有关的各种估计、分析、研究,给总统管理和预算局编制的预算挑毛病,为国会编制预算服务。

(3)国会参众两院拨款委员会。它是国会中很有权力的委员会。国会通过的拨款法案主要根据两院由资历较高的议员组成的拨款委员会的建议和报告。全院的讨论限于政策性问题,拨款的数额基本上由拨款委员会决定。由于行政机关众多,拨款委员会往往按照行政体系的分工对应设立若干个拨款小组委员会,负责一定行政机关的具体拨款审批。

(4)拨款小组委员会。这是实际掌握预算拨款权力的机关,拨款委员会向全院提出的建议和报告,主要根据小组委员会的建议和报告。为了决定拨款数额, 小组委员会必须了解其所主管的部门的计划和需要。小组委员会在决定拨款数额以前,通常举行听证,要求有关的行政部门对其预算请求进行说明、解释和辩护。小组委员会认为必要时,可以派遣委员会的专业职员,甚至委托国会外的专业人员对某一项目进行调查,提出报告,作为委员会决定拨款的参考。

(5)总审计署(GAO)。总审计署隶属于国会,向国会负责并报告工作,其主要职能是审计联邦财政预算执行结果,审查联邦各部门和公共机构的内部财务状况及其合法性、合理性及其经济效果。为了强化总审计署协助国会对预算进行审计的功能,国会通过立法赋予总审计署主动审计的职权,总审计署可以定期检查政府各部门管理和使用国会拨款的结果,可以就联邦资金使用状况和效率发表独立评论,向国会报告预算执行结果和决算审计情况。

强大的预算监督能力

美国的宪法和相关法律规定了国会预算监督权,但这些权力能否有效行使,取决于国会是否有足够的能力。有预算监督权并不必然意味着有预算监督的能力。专业的辅助机构、高素质的专业人员、充分的信息、足够的审议时间等等都是国会拥有监督能力的关键。美国国会工作人员的配备很充足,有多个办公机构能够提供足够的信息和服务。特别是美国国会预算局在辅助国会行使职权、提升预算监督能力方面发挥了重要作用。在国会编制预算的各委员会中,虽然有一些专业职员,但其专业能力还远不能胜任预算编制审查中的复杂任务,行政部门提供的信息,往往也会倾向为自己的预算请求辩护。所以,为了客观、公正审查行政部门的预算,国会必须自己设立一个辅助机构,为国会编制预算服务。

国会预算局是服务国会编制预算的专门辅助机构,负有向两院预算委员会提供审查预算资料的职责,应两院预算委员会的要求,应调派职员前往协助工作,或应两院拨款委员会的要求,有提供协助的义务;应两院其他委员会或议员的要求,应将编就的资料分送参考。为了履行职责,国会预算局有权调取行政部门有关机构及立法部门有关单位的资料,并在商得各机构主管同意后可以调用其人员或利用其设备。

国会预算局对国会两院提供预算相关信息、成本评估与计划备选方案等评估报告,报告须客观公正,在不偏袒任一政党的原则下,完成报告内容。每年一月底,国会预算局在现有法律不变的情况下,对经济及预算展望提出报告,内容包括对未来十年的收入与支出程度进行评估。此报告内容,随即成为两院议员于提出立法案时的参考基础,亦即据以评估该法案在此预算基础上所可能产生的效果。须说明的是,国会预算局所提的报告内容只为参考基础,并非对未来预算结果可能产生的实际数字进行预测,重点是在现有法律下,就经济及其他要素将如何影响联邦收入及支出作出合适的判断,供国会参考。对于这份参考基础报告,国会预算局在每年夏天都根据最新的经济预测及国会通过的最新法律加以更新。此外,国会预算局每年必须于总统提出预算后的一个月内,针对其所提预算书,相应地提出另外一份经过专业判断后的预算供国会参考,让国会于审查总统所提预算书时有较为客观的衡量标准。

严谨周密的预算监督职权和程序设计

美国的预算监督制度有严密的职权设计和程序保障。从预算的形成、审批、预算的划拨、执行、调整到最后的决算,预算管理的全过程都有规范的程序。

比如,在预算执行阶段,美国国会最有效的监督途径是对拨款的控制。按照预算程序,授权是预算监督的第一关,拨款是预算监督的第二关。国会通过了授权法案只是同意立项,政府拿到钱还需要通过拨款程序。即使在预算法案生效以后要完成拨款活动,仍须国会批准。除非根据拨款法案,否则谁也不能从国库提取款项。国会委员会可以要求有关单位提交进展报告或者陈述工作,检查预算执行情况,获满意后才能获得进一步的拨款。预算执行中的开支必须经过总审计署的核准,证明开支款项经过国会立法并符合国会批准的拨款限额。

又如,为了对行政机关执行预算的情况进行经常性的监督,拨款委员会中主管某一行政部门的小组委员会,要充分了解受其管辖的行政机关的活动。监督的范围不限于财政方面,也包括行政机关执行的政策、计划、工作方法和成绩。监督的目的主要是作为决定下年度拨款的基础,但决定如何拨款也可用作制裁行政机关的手段。行政机关在作出重大决定以前,或准备采取某种特殊措施以前,往往先和拨款委员会协商,以免事后发生问题。拨款委员会认为行政机关的活动有缺点时,可以采取下列措施:在向国会提出的拨款报告中,公开发表对行政机关的批评,监督行政机关改进;在拨款的条款中附加限制,或直接削减或停止行政机关的拨款,强迫行政机关进行改革,制止行政机关滥用权力;也可以要求行政机关对某一事项进行调查,向国会提出报告或改进措施。


 
   
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