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  农村公共服务体制改革:由市场化到参与式治理 汪锦军  
 

□汪锦军

华中科技大学贺雪峰教授于2008年1月24日在《南方周末》刊登了《农村公共服务市场化改革为什么错了》。笔者阅毕,觉得当下很需要学术界和实践者们就农村公共服务供给体制问题展开广泛的讨论,以引领下一步的改革实践。

湖北所推动的乡镇基层事业单位的改革,显示了地方政府在农村公共服务提供中的努力。它希望通过由过去农村公共服务的政府包办,向政府购买服务转变。改革后,政府依然是农村公共服务的提供者,但不再是农村公共服务的生产者。其思路,与西方国家广泛采行的新公共管理运动是相一致的。新公共管理的基本做法便是政府服务的市场化、顾客导向以及广泛的组织协作。但正如贺雪峰教授文章所指出的,市场化改革的橘,在农村的改革实践中变成了淮北的枳。根本原因在于,市场化的目标是要激活公共服务的供给机制,使公共服务的提供具有竞争性。而农村的公共服务体制,目前恰恰很难出现多元的提供主体,因此无法形成竞争格局。实际上,很多公共服务和公共物品,在农村是很难形成竞争格局的。比如公路、乡村电信网络等,如果纯粹依赖市场提供,可能出现的结果是很多农村得不到这些设施的便利。因为农村消费能力有限,市场几乎没有主体愿意为农村的这些设施或服务承担经营风险。

公共服务市场化的改革,是激活公共服务供给能力和质量的有效方式。但市场化的改革是有前提的,并不是所有公共服务,都依赖市场化来解决。在农村,很多服务并不能依赖市场化途径。全球广泛的实践表明,农村公共服务,推进参与式的治理比市场化更为重要。比如,在农村公共物品方面,1985年,世界银行调查了25个完工5-10年的项目(大部分是农业和农村项目)。调查结果表明,受益人和基层机构的参与是长期高效经营的关键因素。拉丁美洲等地区的经验也表明,当服务的生产规模比较小以及所涉及的管理挑战比较简单的时候,客户直接参与服务提供的管理可以带来良好的效果。

因此,市场化并不是满足农民需求的唯一途径。在很多农村服务领域,可以建立一个由农民广泛参与的治理协会或类似组织。在这个组织里,农民有话语权和监督权,而政府则可以监督其履行公共服务的职责。这在全球实践中,有着和市场化一样丰富的经验和理论总结。比如,有学者专门研究过台湾的灌溉系统。这个系统的核心是半国营的灌溉协会。灌溉协会的运作并不是市场化的,但它有一系列的制度安排,使灌溉协会服务于农民。灌溉协会在法律名义上由农民组成,归农民所有,但在更高层次又受政府的监督。这些协会在法律上是高度自治的,同时又是有权征收水费的公共权力机构。政府也对灌溉协会给以资金支持,但这种资金支持不是所谓的政府购买服务,而是其制度设计使得灌溉协会必须与农民保持良好关系。这是因为,政府的资金,主要是对工程建设提供资金支持,而不是支持灌溉系统的运作。这使得地方灌溉协会等政策执行机构积极寻求与农民保持良好关系,因为这些机构需要从农民那里抽取资源来维持协会运作。

当然,关于湖北的改革,目前的研究也存在争论。有关于此改革的论文也强调,改革以后,农民比过去有了更多参与的机会,并由此提高了公共服务的质量。

或许,每一个改革的样本,都不能简单下一个结论说错了或对了,而是在什么意义上错了和对了。而且农村公共服务本身也不是铁板一块,如果我们将其细分为不同的服务类型和改革阶段,可以发现有些服务依然可以市场化,有些当下不能市场化但未来可以,有些一个地区可以市场化而另一个地区不可以。有些则必须依赖农民的参与和政府的监管。无论如何,我们都要明白市场化改革的前提和目的是什么。而且,需要鲜明指出的是,农村的公共服务改革,激发农民的参与意识和参与行动,并为此设计制度框架,是尤为重要的。


 
   
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