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  以产业化为取向推动城市污水处理改革向纵深发展 沈辉  
 

——贵州省建设厅创新制度实施城市污水处理改革的探索

党的十七大报告中,“生态文明”作为一个全新的概念被提出,成为社会关注的热点。以贵州省的污水治理建设理念为样本,不难发现,它既是对生态文明新理念的诠释,更是对生态文明和建设好自己家园的一种美好追求。如何完成这种诠释和追求? 贵州省城市污水处理的核心经验是什么?近日,本报地方发展与和谐社会构建调研组人员,来到地处我国云贵高原的贵阳市, 对贵州省建设厅近几年有关污水治理所取得的一些成功探索展开调研。

水是经济发展和社会可持续发展的一个重要因素。随着城市规模的不断扩大和人口的增加,水环境污染成了一大难题。城市污水是目前江河湖泊水域污染的重要原因,是制约许多城市可持续发展的主要原因之一。

“环境保护”是我国的基本国策,中国可持续发展的战略与对策制定的2000年治理目标,要求城市污水集中处理率达20%。目前,我国正处于城市污水处理事业的大发展时期,尤其随着国家西部大开发战略的实施,中国中西部环境与生态保护已被提上首要议事日程。城市生活污水处理自200年前工业革命以来,越来越受到人们的重视。城市污水处理率已成为一个地区文明与否的重要标志。

在城市污水处理改革中,贵州省走在了全国的前列。以贵州省污水综合治理改革发展为例,2006年,国家发改委稽查办对全国污水处理项目建设使用情况的稽查中,贵州的改革经验获得了充分肯定:营造开放的市场氛围,政府做好服务工作,贵州省盘活了城市污水处理的产业化难题。

放开市场  TOT方式

随着经济社会的不断发展,贵州城市污水大量增加,而城镇污水处理设施建设却严重滞后。几年前,贵州许多城市的生活污水未经处理直接排放;有的虽有污水处理厂,但运转不正常或没有运行;有的虽然运转了,但污水收集管网不配套,不能有效发挥环境效益;有的城市污水处理设施建成后收费机制不健全,运行困难。受生活污水和工业污水污染,贵州主要城镇和工矿地区水资源已受到影响。

1998年以前,贵州省只有贵阳市花溪区建有一个日处理能力为0.6万吨的污水处理厂,全省污水处理率几乎为零。长期关注贵州生态环境的中国工程院院士卢耀如说,贵州全省受污染河道的长度占全省河道长度的5.3%。

对于以产业化为取向的城市污水处理改革,贵州省有关部门早就达成了共识,产业链也初步形成。但是在改革推进的过程中,污水处理费成为一个备受争议的焦点:提高收费标准,将影响老百姓的眼前利益;而维持污水处理低收费的现状,地方财政投入能力又严重不足,企业积极性调动不起来,不利于产业化发展。往远看,如果城市污水处理不好,水的安全不能保障,留给子孙后代的将是无穷后患。

从1998年到2007年底,贵州省共安排了贵阳市小河污水处理厂等40个城市污水处理厂和污水收集管网工程的建设,这一批项目的建设极大缓解了贵州省中心城市和长江三峡库区影响区城市生活污水对环境的污染问题。

贵州省建设厅李光荣厅长告诉记者,为了加快贵州城镇污水处理步伐,贵州省决定将这一市场全部放开,以吸引国内外的投资者。另外,对于已建成的污水处理厂,贵州也正在积极探索以TOT(转让—运营—移交)等方式,吸引省外和国外有经验的污水企业来经营,尽可能让其能力得到充分发挥。

根据污水处理项目的自然垄断性,贵州省政府要求有关部门加强监督管理,加快制定污水、垃圾处理设施建设、运营、资产重组、资金补助、收费管理、市场准入等方面的配套政策,清理行政性的壁垒和地区分割障碍,为投资者投资、经营污水、垃圾处理设施创造公开、公平、公正的市场竞争环境。积极推进城市污水和垃圾处理产业化规范有序地发展。

过去,贵州城市污水处理也面临与其他省份类似的难题。由于污染治理欠账过多,建设资金、处理设施、运行费用以及运营管理技术水平低等多种原因,导致投资渠道单一,资金严重匮乏。同时,由于污水处理设施的投资主体局限于政府,管理运营由政府直接操作,也导致经营管理上的政企不分,政事不分,使企业缺乏活力,造成投资效益低下,处理效率低下。突破口在于开放,引进具有较强实力的专业性环保公司。

2001年12月,在贵阳市政府的主持下,贵阳市国有资产投资管理公司与天津创业环保股份有限公司及香港龙力集团有限公司共同签订《关于全面开发贵阳市环保项目合作意向书》,贵阳市小河污水处理厂资产转让纳入市委、市政府议事日程。2003年8月下旬,该市与天津创业环保股份有限公司及香港龙力集团有限公司联合签订《贵阳市小河污水处理厂资产转让及特许经营框架协议》,授予天津创业水务公司特许经营小河污水处理厂期限25年,起止时间从2004年1月1日至2028年12月31日。小河污水处理厂通过资产转让,回收建设资金1.1亿元,用于后续污水处理厂和污水收集系统的建设和完善。

贵州省建设厅副厅长姬保山介绍,小河污水处理厂资产转让采用TOT(转让—运营—转让)方式进行。基本模式为:贵阳市国有资产管理公司向天津创业水务公司转让小河污水处理厂资产。在25年的特许经营期间,由市城管局向创业水务公司支付污水处理服务费,作为该公司的经营收入来源。特许经营期满后国资公司无偿收回全部小河污水处理厂资产。特许经营期间,市环保局以及技术监督部门将依法监督小河污水处理厂的正常运行,确保污水处理达标排放。

贵州省建设厅办公室主任毛家荣讲,小河污水处理厂资产转让项目引入有较强实力的专业性水务公司,同时带来了科学的管理经验,大大提升贵阳市的污水处理管理能力,有利于形成贵阳市排污、治污的良性循环,对于确保南明河“三年变清”目标的顺利实现有着积极的意义,同时对于下一步建设良好的城市上下水系统提供了有力保障。

小河污水处理厂负责人、贵州创业水务有限公司总经理杨光告诉记者,2004年1月1日接手小河污水处理厂后,天津创业水务公司选出10名专业技术人员派驻贵阳,又在贵阳招聘了23名大专、本科相关专业的应届毕业生,并对这些新人进行了强化培训,用3个月时间完成了技术力量的组织工作。

在贵州省建设厅城市建设处何宏端副处长看来,小河污水处理厂实现资产转让和实行特许经营,政府部门实现了职能转变,改变了对城市污水行业直接运作和管理的模式,把工作重点转移到体制和机制的改革创新、法规政策标准的制定、发展规划和建设计划的编制以及市场监管等方面上来,为城市污水处理的市场化、产业化发展提供必要的指导和服务。

目前,贵州省已建成投产贵阳小河污水处理厂等16个污水处理设施,到2007年底,全省污水处理能力达到56万吨/日。待完成22个在建项目的建设后,污水处理能力将达到100.3万吨/日,污水处理率达到58.3%。近日贵州省人民政府决定在“十一五”后三年期间,基本解决全省县城以上(含县城)城镇污水和垃圾处理工程建设问题。

制度创新 小河样板

在对城市污水的认识上,人们经历过一个由低级到高级的过程。相当长的一个时期,由于技术手段和认识的限制,人们曾经把城市污水看作是“废水”。既然是废水,自然就是简单处理完后向下游排掉就可以了。

随着经济的发展,城市水资源短缺的压力越来越大,追究城市水危机的根本原因,人们越来越认识到,是水的社会循环超出了水的自然循环可承载的范围。因此,只有充分尊重水的自然运动规律,合理科学地使用水资源,使上游地区的用水循环不影响下游水域的水体功能、社会循环不损害自然循环的客观规律,从而维系或恢复城市乃至流域的良好水环境,才是水资源可持续利用的有效途径。

这就要求我们从“取水—输水—净水—用户—排放”的单向开放型的用水模式转变为“节制地取水—输水—净水—用户—处理—再生水”的反馈式循环流程,提高水的利用效率。实现这一重大用水模式的转变,加强污水再生利用是关键。随着科学技术的进步,城市污水已不再是废水,而是一种宝贵的资源。既然是一种资源,就要最大程度的利用。

目前,小河污水处理厂的处理设备24小时满负荷运转,贵阳市每天有7.8万吨污水经过这里的SBR工艺,达到相应标准后,再次进入水环境的又一个循环。

李光荣指出,现在的小河污水处理厂,不论从管理上还是在发挥效益上成绩都是值得肯定的。原来贵阳市污水处理工作几乎为空白,现在已采用TOT(转让—运营—转让)模式成功地使厂子运转起来,实现了“零的突破”,为贵阳市提供了大量的景观用水。

创业水务接手四年来,小河污水处理厂的营运企业取得一定经济效益,社会效益更得到了各方的充分肯定。成功运作的经验何在?贵州创业水务有限公司总经理杨光告诉记者,各方一直合作得很好,得益于当初协议条款的细致缜密。比如污水处理达不达标,由市环保局中心监测站认定,并由市环保局根据认定结果,支付污水处理费用。各方严格遵守协议,按章办事,为合作提供了良好条件。

谈到贵州污水处理项目建设和产业化经验,李光荣说,首先是严格基本建设程序,切实加强项目前期工作,着力控制项目建设规模。在这一过程中,一是严格按照国家的有关规定,合理控制污水处理项目的建设规模。二是不断总结经验,将污水收集系统考虑与污水处理厂同步设计,同步实施,在可能的情况下,尽量做到城区排水系统清污分流。三是加强项目前期工作,增加项目前期工作经费投入,严格按照基本建设程序的要求做好项目前期每一个环节的工作,切实保证各阶段的研究成果达到要求的深度。

另外,在污水处理厂的建设中,严格按照国家要求的“四制”即项目法人责任制、工程招标投标制、工程监理制、项目合同管理制进行,大部分污水处理厂项目由国有法人企业作为业主自行建设和管理,贵阳市则是按TOT模式,交由贵阳市建设投资控股公司进行建设,在建成并试运行后,移交给市国资公司进行管理。

在污水处理厂的经营管理方式上,大部分污水处理厂项目由国有法人企业作为业主自行经营管理,贵阳市则是采取通过特许经营权招标方式,由贵阳市政府与贵州创业水务有限公司签订转让框架协议,并授权市城管局与贵州创业水务有限公司签署污水处理特许经营协议,委托贵州创业水务有限公司进行经营管理。六盘水市是在贵阳市取得成功的基础上,委托贵州创业水务有限公司对污水处理厂进行经营管理的。

在建设资金来源方面,主要是通过国家补助投资、银行贷款、利用外资、地方和业主自筹解决。其中60%以上的建设资金是由国家补助投资解决的。

而贵阳市采用TOT方式由贵阳市建设投资控股公司对污水处理厂进行建设的模式,较好地解决了后续污水处理厂和污水收集系统的建设资金筹措问题,缩短了后续项目建设工期,有效防止了由于自筹资金不能及时到位影响工程建设进度的现象,使项目能尽快投入使用,提高了资金的使用效率。同时,在特许经营前,委托试运行费用由贵阳市建设投资控股公司提供,保证了试运行期间的运行经费,从而确保了项目建成后能尽快投入运行,及时发挥项目的效益。通过引入贵州创业水务公司对污水处理厂进行特许经营和委托运行,保证了污水处理能力的正常运行。

在姬保山副厅长看来,贵州省建设厅对项目的整体把握,主要是体现在控制项目的建设规模、工程投资,以及对污水处理工艺比选,加强工程建设管理和监督,保证工程质量、工程进度等方面。同时,根据污水处理设施项目投资大、回收期长的特点,贵州省建设厅协调政府给予一些必要的政策扶持。对新建的城市污水处理设施项目在建设用地、生产用电等给予一定优惠。鼓励城市政府用污水、垃圾处理费|收费权质押贷款,积极尝试以各种方式拓宽污水、垃圾处理设施建设的融资渠道。

另外,他特别强调,需进一步完善收费机制,提高收费标准,解决运行经费保障问题。这是因为,一是污水处理费的收取标准偏低,不能维持污水处理厂的正常运行;二是污水处理费收取后主要用于项目还贷,对项目的正常运行投入不多。

姬保山副厅长告诉记者,贵州省的污水处理厂建设初期阶段,一方面是宝贵的建设资金未能充分发挥其效益,另一方面则是建设资金严重不足。按照国家“十五”计划和贵州省人民政府的要求,贵州省还需要建设54个污水和67垃圾处理设施项目,以目前贵州省的市政公用事业经费是远远不够,缺口很大。

市政公用事业遭遇的这种“尴尬”,在贵州并不是个别现象。投、建、管、用“四位一体”的投资体制,政府作为单一的投资主体,出现这种“尴尬”,几乎是一种必然。

更可怕的是,在这种投资体制下,投资是不是真正科学、合理,会不会损害到老百姓的利益,实际上并没有多少人在真正关心。作为官员的一种“政绩”,工程自然是越大越好,越洋越佳。至于工程建成后,运行成本有多高,能不能运行,似乎那就不是建设者所应考虑的事了。

深感城市基础设施建设资金不足、市政公用事业管理弊病多多的贵州省,决定全面开放城镇市政公用事业市场。为了避免昂贵的“大锅水”再让老百姓稀里糊涂“埋单”,同时给贵州市政公用事业的发展开辟一片新天地,2004年,贵州省以省政府一号文件宣布贵州省市政公用事业市场将全面开放。此后,贵州省有关部门开始积极起草相应配套的政策和法规。经过反复权衡和借鉴其它一些兄弟省区的经验,在从2008年1月1日起开始实施的《贵州省市政公用事业特许经营管理条例》中明确,有五类市政公用事业,在贵州无论公民、法人或其它组织,无论内资外资,只要取得行政特别许可和授权,在一定期限和范围内,都可进行经营。至此,贵州市政公用事业向外融资的大门完全敞开,原有的建设模式,也开始逐渐告别历史。

继成功接管小河污水厂之后,贵州创业水务有限公司接连出手,先后接受托管了花溪、二桥、清镇朱家河等贵阳市的污水厂,并获得了由国家环保总局颁发的城市生活污水甲级运行资质。

2007年1月15日,贵州创业水务有限公司再次出手,接管了六盘水污水厂,这是他们在贵阳市外接收托管的第一个污水厂。

西部之路 湄潭模式

加快城市污水处理的发展,保护好水环境是地方政府的职责,政府不能以任何理由推卸应承担的责任。但政府的责任不等于政府包办,凡是市场能发挥作用的,凡是企业能够做的,都应该让市场和企业去做。

过去,由于市场发育程度不够,社会经济水平不高,污水处理收费不到位,很难吸引社会资本投入到城市污水处理行业上来。现在,各方面条件已经基本具备。为了进一步加快城市污水处理设施的建设,提高运营效率和管理水平,在继续加大政府财政投入的同时,应当充分利用市场机制,建立多元化投资体制,推进城市污水处理的产业化发展。

据李光荣介绍,贵州省湄潭示范项目是建设部、中国西部小城镇环境基础设施建设经济适用技术及示范项目管理办公室(简称中央项目办)2004年4月,在云南省丽江会议上确定由荷兰政府给予赠款,支持贵州省建设厅开展的“中国西部小城镇环境基础设施市场化政策研究项目及示范”(简称“10+1”软课题研究项目)。

他说,目前,贵州在改变以往政府在城市污水处理建设中的主导地位的同时,逐步让社会力量成为建设的主体。政府投入的建设资金主要发挥引导作用,鼓励社会资本参与城市污水处理建设。湄潭示范项目的启动,它不仅是贵州省市政公用事业市场化改革政策研究的硬件载体,而且为中国西部相关的小城镇的市政公用事业改革提供有效的经验。

自2004年4月,湄潭县被确定为“中国西部小城镇环境基础设施建设经济适用技术及示范——市场化政策制定与实施之市场化政策活动”示范地后,无论从国家建设部到贵州省建设厅以及各级地方政府都给予了很高的重视,除了要求把该项目建设好,还要根据湄潭县环境基础设施及其市场化程度的具体情况,结合西部小城镇污水处理领域的技术经济特点,以湄潭县的试点为基础,完善贵州省小城镇污水处理领域市场化政策体系,改善当地的投资环境,拓宽融资渠道,为西部环境基础设施市场化政策制定提供经验,最终推进西部小城镇环境基础设施的市场化进程。

湄潭县的污水处理厂项目规划分两期建设实施,一期规模实施5000吨/日,二期再实施10000 吨/日,总规模为15000 吨/日。为加快项目的建设,结合该项目是湄潭县与荷兰政府赠款市场化政策示范项目的实施载体,县人民政府努力探索、积极研究,按任务大纲及市场化要求,对一期5000吨/日污水处理厂项目通过市场化手段,污水处理厂采用BOT(建设——运营——移交)模式以招标的方式面向社会公开招商,签订建设和特许经营协议,确立污水处理厂的运营主体,配套的收集管网系统仍然由政府投资建设。在兼顾科学性和任务目标的时间紧迫性下,扎实、规范推进招商引资工作。该项目已由贵州省发展计划改革委员会黔计投资[2003]844号文批准,BOT方案报上级行政主管部门备案。

通过市场化运作,以公开招标方式招商引资经营,充分发挥了投资者及项目业主的资源优势,实现了各方多赢。自湄潭县人民政府将县城污水处理厂建设及特许经营于2005年10月20日面向社会公开发布招商公告以来,通过邀请招标,有来自省内外的环保行业知名企业和国内领先的污水处理工艺技术参与竞争。自2005年11月4日公开开标及5至8日在湄潭县建设局举行了“湄潭县城污水处理厂项目”BOT协议谈判。

经过湄潭县建设局和项目办认真负责的评审,最后明确由贵州天河投资有限公司和贵州远达环保工程有限公司组成的联合体中标,并于2005年11月10发出中标通知书。

在接下来的长达两个月的合同谈判中,双方本着诚信、科学的原则,经过不懈的努力,终于达成该项特许经营协议。在谈判期间,取得了贵州省建设厅、重庆工商大学、深圳水务集团以及多方工作部门的大力支持和协助,并于2005年12月20日顺利签订框架协议。同时,《特许经营协议书》于2006年1月6日顺利通过由建设部中央项目办组织的国内资深专家的评估。

特许经营协议是湄潭县人民政府通过面向社会公开招标,引导和鼓励国有、私有和合作经营企业通过公开竞标,获取污水处理特许经营权,并与政府主管部门签订特许经营合同,在合同规定的期限和范围内,直接参与湄潭县污水处理项目建设、改造和经营管理,政府通过合同协议或其他方案明确政府与获得特许权的企业之间的权利和义务。对于企业来说,有了完全自主经营权利,并且依法承担合同规定的责任和义务;对于政府来说,可以依据合同对经营企业进行服务质量监督管理和用水价格的宏观调控以及对经营企业提供必要的服务,同时在特许经营期间政府还对社会低收入群体进行扶助,让他们共享城市基础设施。

随着《特许经营协议》的签订和工程建设项目的动工,标志着贵州省市政公用行业的市场化改革有了一个新的突破。

在座谈中,姬保山副厅长对记者说,该项目是中荷两国政府在中国西部小城镇环境基础设施建设领域(包括污水处理、垃圾处理和城镇供水)开展一次重要双边国际科技的合作。因此要求地方主管行政部门、投资方、建设方树立和落实科学发展观,抓住荷兰赠款项目在湄潭县实施的契机,积极推进市政公用行业市场化改革,为贵州省城镇污水处理工程的建设推广提供示范作用。2007年贵州省建设厅与环保局安排5000万元的资金支持15个县的污水处理项目,以湄潭模式建设污水处理厂,其中部分项目已完成招标工作进入实施阶段。近期贵州省人民政府决定,从2008年起,用三年时间基本解决全省县城以上(含县城)城镇污水和垃圾处理工程建设问题,每年拟由省级财政拨出15000万元的专项资金支持工程的建设,并继续推广湄潭建设模式,以缓解当前建设资金严重不足的问题,同时可以实现政府职能的转变,有效对投资经营者进行监管和服务,最终达到提高效率的目的,也才能切实保障公共利益和投资经营者的合法利益。建设部科技司表示,湄潭县污水处理工作取得的经验和湄潭模式以及贵州省扩散项目取得的其他经验和成果,建设部进一步进行总结提炼,并将在西部地区的小城镇推广应用。

总结贵州污水处理的经验,我们不难看到:

一是如何调动地方政府的积极性。城市污水处理是地方政府的事权,也是地方政府的责任。地方政府既是最终的实施主体,也是监管工作的责任主体。因此,要实现城市污水减排的目标,除了将目标任务分解落实之外,关键还是要通过政策的制定,进一步调动地方政府参与和推动城市污水处理工作的积极性。实践证明,地方政府认识不到位,没有积极性,只靠中央政府的号召和要求是无法落到实处的。相反,只要地方政府想干的事情,就能克服一切困难,动员一切资源,想尽一切办法干成干好。城镇污水处理是实现减排目标的重要途径,项目所在地政府要高度给予重视,要严格实行政府“一把手”负责制。

二是如何充分发挥市场配置资源的基础性作用。市场的作用是巨大的,市场发挥作用也是有规律的。按照国家“十一五”规划目标要求,要增加4500万吨城市污水处理能力和300万吨削减COD能力,专家估算,约需投资人民币3300多亿元。这些投资,仅靠各级政府的财政收入,很难做到。更重要的是,投资主体不转变,效率难以提高。即使城市污水处理能力达到了,也难以维持正常运转。因此,必须充分发挥市场配置资源的基础型作用。通过开放市场,理顺价格和收费,制定优惠政策等,保证投资者的合法收益,以最大程度的吸引社会资本投入到城市污水处理行业上来。

三是各级政府还要加大投入。实行市场化,政府不是一买了之,撒手不管,反而政府责任更将重大,对投资经营者要加强监管和服务,切实保护公共利益尤其是城镇低收入群体的利益,让全社会共享城市文明。实施市场化运作的项目,作为非经营性的污水收集系统体现的是社会效益,还得要靠由政府投入资金建设、管理和完善,以确保污水处理厂对污水的有效处理。  四是实行特许经营后的项目,资金的使用效率和设施的运行效率更高。利益的动力使得社会投资人,更关心其资金效率和运行效率,他们会利用所掌握的管理技术、专业技术和其他手段,千方百计加快工程的建设、降低成本提高运行效率。从湄潭项目的实施和运行情况来看,建设周期短,仅7个月就建成投入运行,为贵州省城市供排水项目建设工期最短,传统的建设模式至少要一年半左右的时间。贵州省建成的16座污水处理厂中实行市场化的项目较政府自行管理的运行更稳定、管理更规范。

(中央党校学习时报地方发展与和谐社会构建调研组 沈 辉)

 


 
   
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