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  行政管理体制改革成功的条件 汪玉凯  
 

□汪玉凯

2008年对中国政府来说,无疑是不寻常的一年。按照惯例,今年不仅要进行政府换届,组成新一届政府,更重要的是今年至少在中央要启动改革开放以来第六次行政管理体制改革。那么,被舆论和各界广泛关注、以政府大部制为重点的行政管理体制改革能否成功,或者多大程度上成功,这次改革与以往历次行政改革有哪些明显的差别,改革成功需要哪些条件等,都是我们分析这一问题的重要观察点。本文想就上述提到的问题,做一简要分析。

一、本次行政改革的外部环境及其影响

与过去历次行政管理体制改革相比,2008年的行政管理体制改革,从外部环境来看,至少有三个显著的特点,并对改革形成了较大的压力:

一是宏观经济的压力。今年中国行政体制改革的一个重要特点,就是在宏观经济领域,我们遇到了一些比较突出的问题。其主要表现是,居民消费指数增长幅度过大、过快,物价呈现出由结构性上涨到出现通货膨胀的风险,而政府的宏观调控面临比较大的压力。在关系民众生活的物价上涨过快、房价难以得到有效控制,宏观经济领域出现问题超出人们预期心理承受能力的状况下,解决经济领域的问题成为当务之急,也给政府管理带来很大的压力,这在一定意义上,必将对本次行政体制改革产生影响。

二是公众对政府改革的诉求。近几年来,政府自身改革滞后的问题,似乎成为社会的普遍共识,行政管理体制改革,不仅成为“全面深化改革和扩大对外开放的关键”,而且政府已成为社会矛盾的焦点和中心,无论是社会,还是公众,都对以政府自身改革为重点的行政管理体制改革有很高的期盼和诉求,这就使这次行政体制改革更具有了不寻常的意义,改革成败影响深远。

三是民主政治发展的要求。今年行政体制改革外部环境的另一个重要特点,就是党的十七大提出的一系列发展社会主义民主政治的要求,再加上政府信息公开条例的正式实施,也会直接影响到本次行政体制改革。从民主政治发展来看,党的十七大提出的一系列发展民主政治的重大举措,如强调人民民主是社会主义的生命,强调多层次、多领域的扩大公民的有序政治参,实行基层群众的自治制度,实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督等,都将对行政体制改革产生深刻影响。从政府信息公开条例实施来看,今年5月1日,政府信息公开条例将要正式实施。政府信息公开条例的实施,不仅要求各级政府要按照“公开是原则,不公开是例外”的原则公开政务信息,打造阳光式政府,而且任何一个公民,只要他向政府提出某一具体的公开信息的请求,如果该信息不属于保密的范围,就要为他公开。政府信息公开条例的实施,对于保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权无疑具有十分重要的意义,但对政府管理来说,不可避免地将面临很大的压力。

2008年中国行政体制改革外部环境所发生的上述变化,不仅会直接影响这次行政体制改革的过程、走向,甚至对改革的结果乃至成败都可能产生重要影响,应该引起我们的高度重视。

二、本次行政体制改革成功的条件

如果仔细分析党的十七大对行政管理体制改革的总体部署和要求,笔者认为,这次行政体制改革的成功,至少需要三个条件:

一是要制定出一个好的总体改革方案。中国过去行政体制改革中最大问题之一,就是缺乏整体规划,有明显的头痛医头,脚痛医脚的问题,而且改革的整体方案不具备权威性和长期性,以至于到现在,我们政府的整体组织架构、权力结构,依然还没有相对稳定,形成一种有效的治理结构。一个明显的例子是,作为一个大国的政府,我们的政府组成部门究竟应该保持一个什么的数量,主要应集中哪些领域,如何尽早使其相对能够法定化,所有这些重要问题至今仍然没有答案,甚至没有进行深入系统的分析、论证和比较,这就使我们的历次行政管理体制改革必然带有“人为”而不是“法治”的色彩。因此,这次行政管理体制改革成功的条件之一,就是要制定一个行政体制改革的总体规划,要明确未来中国行政管理体制的组织结构,政务部门、社会事务部门、经济事务管理的总体数量,决策部门、执行部门、监管部门的法律关系等。如果不能对这些关系政府管理组织架构、规则、程序、运行机制等重要问题做出总体规划,就很难使改革取得突破性进展。

二是大部制改革要能够取得成功。十七大以后,各方面对大部制改革给予了很多关注,媒体上做了很多报道。但在笔者看来,我们对大部制改革的理解有明显的不准确的地方。比如有的人认为,大部制改革就是将现有的政府部门进行大合并,并担心这种改革会不会导致新一轮的政府大裁员。事实上,如果你仔细研究一下当代发达国家的政府组织架构和管理模式,你会发现,并不是所有的内阁部都实行的是大部制管理模式。

一般来说,在发达国家的内阁部中,有若干个超级部或者大部。尽管发达国家实行大部制的模式有差异,但有一点是很清楚的,那就是,当代发达国家的内阁部普遍比较精干,多则不到20个,少则只有10多个,多数是15、16个。比如美国的内阁部就只有15个。而且你会发现,各主要发达国家设置的部门从称谓到范围都很相似,比如外交、财政、司法、内务、国防、商务、农业、教育、卫生、环境、能源、国土等都是必不可少的。这说明在市场化、全球经济一体化的大格局下,政府管理的共性越来越多。但是发达国家的现代政府管理决不是单靠这些内阁部就能适应当今复杂的政府管理的。在内阁部下或者内阁部外还会有大量的执行机构,或者叫法定机构、监管机构等,执行内阁部的决策,反馈决策执行的信息,共同担负着公共事务的管理责任。

由此我们可以看出,实行大部制管理模式,是当代发达国家普遍的做法,我国政府管理走大部制管理的道路是完全正确的选择。现在的问题是,在这次行政管理体制改革中,我们的大部制改革能否取得成功。这中间,首要的,依然是统一规划,认真研究我们政府组成部门的数量,实行大部制管理的领域,决策、执行、监督权力结构的配置以及政府的运行方式等。在这个基础上选择那些问题突出、社会影响大、又急需实行大部制管理的领域率先推行,这样才能真正取得成效。从这个意义上说,本次大部制改革能否成功,将直接影响整个行政管理体制改革的成败。

三是在权力的约束和制约方面取得突破。政府管理目前面临的重要问题,就在于至今我们仍然没有确立起、甚至没有找到一种十分有效的对公共权力的约束和制约机制。这些年来,少数党政部门、领导人,甚至一些高级领导人之所以出现严重的贪污腐败都与此有关。这种现象不仅严重地影响了政府的公信力,也给国家和人民的利益造成严重危害。过去历次行政管理体制改革,我们也很重视政府权力的制约,但腐败的继续孳生、蔓延,已经给我们这一改革的成效打上了问号。

就目前政府权力运行的突出问题而言,行政体制改革要解决三个关键问题:一是如何从政府权力的组织结构上,真正建立起决策科学、执行顺畅、监督有力的权力结构,实现决策、执行、监督既相互协调又相互制约的目标,这就意味着我们似乎要改变传统的一些思维,要在政府权力的组织架构上有比较大的结构性调整,并使其逐步走向法定化。二是如何有效地制约和约束部门利益,解决目前包括事业单位在内的公共部门普遍利益泛化的问题,从长远来看,如果我们的政府部门不能从根本上克服与民争利的问题,公共政策制定中的公平、公正的问题,以及规范政府行为的问题,就不能说我们已经找到了对公权力的有效制约的途径问题。三是在行政体制改革中,建立权力制约机制,必须有政治体制层面改革的配合,如果没有更重要政治层面改革的推进,行政体制改革是很难孤军深入的,光靠行政体制改革解决对政府权力的有效制约可能也是比较困难的。


 
   
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