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  大部门体制:注重政府管理组织与方式创新 李军鹏  
 

□李军鹏

所谓大部门体制,就是为推进政府事务综合管理与协调,按政府综合管理职能合并政府部门,组成超级大部的政府组织体制。大部门体制是一种大职能、宽领域的政府事务综合管理体制。在大部门体制下,政府部门的管理范围较广,职能综合性强。如德国内政部的管理范围涉及公务员、机构编制、移民、统计、文化、新闻、体育、国家安全、警察、救灾等诸多方面。

市场经济条件下,各发达国家的政府部门普遍实行大部门体制,是市场经济不断完善、公民社会不断成熟、民主政治不断发展、信息社会不断发展、政府管理组织与方式不断创新的必然结果。

第一,市场经济的不断完善和公民社会的不断成熟,使原来由政府承担的公共职能和公共事务不断外移,企业、社会和多元化的投资主体承担了越来越多的公共事务,政府管理的公共事务的范围不断趋于核心化、中心化和综合化。政府职能的领域客观上缩小,为不断减少政府机构奠定了职能基础。市场经济的发展还要求放松规制,不断去除束缚社会生产力发展的过度的政府管制;这就要求政府放弃对企业、产业和社会的过细、过度的监管,将政府工作的重心放到制订政策和服务提供上。如日本在行政改革中,对原由政府直接经营管理的公用事业实行简政放权,引入民间企业进行竞争,政府不再直接管理,政府相关部门只承担法规管理、实施监控职能。因此,日本2000年将通产省与企划厅合并为经济产业省,建设省、运输省、国土厅、北海道开发厅合并为国土交通省,文部省与科技厅合并为文部科学省等。

第二,当代民主政治的发展要求议会控制内阁与行政部门,这就要求各部部长承担相应的政治责任,这就使部长进入内阁成为必然。部长进入内阁,同时又要保持内阁成员的数量的稳定,便于内阁协调功能与决策功能的发挥。内阁本身成员数量的限制就决定了各部部长数量的限额,从而限制了各部的数量。这是政府部门实施大部门体制的政治动力与基础。在实行议会内阁制的英国,实行部长责任制,每个部长要为政策问题、为个人行为和过错、为所领导的部门被指控的过错向议会负责。

第三,地方化与权力下放的潮流是与全球化相对应的一种国际性的潮流,这一潮流要求实行职能下属化原则,即政府公共服务的职能应该尽可能地向下一级政府转移。下一级政府愈来愈多地承担了教育、科技、公共事业等公共职能,中央政府职能集中于政策制订与统一监管,中央政府事务必然缩小,中央政府机构设置必然趋于综合化。

第四,随着信息社会的发展,政府综合事务在政府事务中的比例不断上升,要求政府实施综合决策、综合执行与综合管理,以便加强对政府事务的综合协调与战略管理。例如,为了适应信息社会传统电信网、计算机互联网、有线电视网三网合一的趋势,西方发达国家普遍建立了“三网融合”的综合电信监管体制。又如对卫生事务的管理,近年来,国外的卫生行政管理体制均呈现综合、统一集中管理的趋势,如英国卫生部负责制订卫生保健总体政策和策略、执行政府医疗卫生保健预算、组织提供医疗卫生服务、负责环境卫生和食品药品监管,等等。英国卫生部对应我国卫生、环保、药监、质检、民政、劳动保障等政府部门和残联等组织。

第五,政府管理组织与方式创新使实行大部门体制具有了组织基础。在当代西方的新公共管理运动中,西方国家推行决策与执行的分离,设立了大量的执行机构,原来由政府行政机构行使的管制职能被转移到执行机构,行政机关内行使决策职能的高级文官组织一个专门负责决策的相对较小的“核心司”,政府部长及其核心决策司集中精力负责决策和监管,集中精力负责协调事务,这就为推行大部门体制创造了条件。目前,英国约有131个执行机构;美国约有56个独立机构和4个半官方机构,德国约有36个政府各部门直属的联邦高级机构与部门。行政管理技术的发展也为大部制的推行提供了技术保障,如电子政务的应用为减少管理层次、促进管理组织扁平化创造了条件;社会服务承诺制的推行,也使行政质量与效率大大提高,为推行大部门体制奠定了基础。

发达国家的经验表明,政府管理组织与方式创新具有重要的作用,在这一基础上实行大部门体制:能够避免职能交叉,提高行政效率;有利于将需要各个部门协调的事务变为部内协调的事务,减少协调的成本,提高协调的效率;便于进行战略管理,提高对社会经济生活的统筹安排能力;便于部长承担政治责任与行政责任,有利于责任政府建设;综合性强的部门,其灵活性也强;同时,也有利于形成强政府、大社会的社会治理格局。


 
   
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