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  对思想库独立性的探讨 缪其浩  
 

□缪其浩

决策要实现科学和民主,必须在制度上创造一些条件。十七大报告提出的“决策信息与智力支持系统”就是在制度上保证的具体对策之一。应该说,目前各地政府决策,特别是重大决策时一般都在不同环节经过内外的咨询机构或思想库以及临时性的专家委员会等途径听取了专家的意见。现在的问题是,从“华南虎照”到“九江塌桥”,社会舆论对其中专家咨询的独立性提出了强烈质疑。最近新华社报道,在上海市人大会议期间,有代表发言批评“失去独立与公正的咨询机构很可怕,后果也很严重”,还认为“某些咨询机构实际上或明或暗成了政府的附属”。 这里提到的问题确实是目前我国思想库普遍存在的。但是我觉得独立性又不仅仅是当不当政府“附庸”的问题,需要进行深入分析。

1,独立的声音不一定是反对的声音,科学决策需要的是思想库基于自己的专业知识不受影响地做出判断

可能有人会把独立性误解为唱反调,其实不然。决策思想库可以与得出与委托者相同的意见,但必须是独立地作出这样的判断。

国内外经验,特别是我们改革开放以来的实践表明,在政府面临复杂的,有时甚至是完全陌生的决策问题时,依据专业知识为决策提供独立的判断是思想库存在的主要理由。在西方政治制度下这往往是法律所规定的,例如美国《联邦咨询委员会法》对国会内部的各种委员会、理事会和专家组等(统称为咨询委员会)就规定,“保证咨询委员会所提出的建议不会受到提名机构或特殊利益团体的不合适的影响,而是出于咨询委员会的自身独立判断”。

思想库作为决策智囊不同于一般做学术研究,更不是随便发表的议论,它应有明确的服务对象和强烈的目的性,需要深入了解决策者的需求。但是决策者所以需要这样一个角色主要不是来证明或解释自己的想法,而是需要它们以决策者所没有掌握的信息、知识和智慧来减少失误的概率。错位的决策思想库可能形成所谓的“正反馈”,即为了博得重视或好评,去惴摩和迎合决策者的意图;而决策者听取了这些用专业知识包装起来的,其实就是自己的意见后,就会强化原有的想法。无论最后结论是不是正确,这种情况下思想库都没有起到其应有的作用。

我国的现状是服务于政府重大项目的一些咨询机构都是相关政府部门属下的企事业单位,而在短时期内,真正的第三方——非政府组织(NGO)——还很难充分发展。目前我们尤其要注意尽可能减少这种制度上缺陷带来的不利因素。

常常看到国内有些思想库强调自己的“级别”和“官方”地位,如果这是指研究实力雄厚,资源丰富,当然无可非议,但是过度强调自己与政府的特殊关系,则可能把自己的角色淹没了。

2,决策思想库需要充分体现各个角度各种背景的专业知识和见解,这也是独立性的重要方面

复杂决策往往是涉及社会经济许多方面,需要科学技术多学科领域的知识,而世界上没有万能专家。因此决策思想库需要有不同社会背景、不同专业角度的专家发出各自的声音,这也是独立性的体现。

实际上由于性质和所处地位的不同,不同的思想库具有各自的优势,应当承担不同的使命。有些属于“内脑”,例如党和政府机关内部的研究部门实际承担着政府汇集和把握各方信息和智力的重要作用,在汇合各种专业知识时它们更多地反映政府的想法,这与外部思想库的功能还是有一定区别的。

外部思想库具有更大的独立空间,它们与决策的程序可以有一定的距离,因此不完全是被动回答问题,有时还可以主动提出决策者尚未考虑到的问题。1987 年10 月美国兰德公司首次组团访华,其团长报告中所举的一个例子曾令笔者印象深刻。美国政府曾经委托兰德研究如何对付外国移民对美国造成的社会问题,兰德进行了预调研后发现,移民本身并不是问题,而外国移民融入本地社会不快才造成问题,从而修改了政府原来的题目。由于兰德建立了这样的声誉,后来美国政府委托该公司咨询,有时并不指明具体项目,任由他们提出课题供政府选择。

西方的思想库往往还有政党背景,例如传统上认为企业研究所是共和党的思想库,而布鲁金斯学会则常常被当作民主党的智囊,他们的价值在于反映美国政治版图上两大阵营在专业问题上的不同声音。这些思想库的独立性与国会内部的咨询机构当然也会有很大的区别,后者往往要强调其党派的平衡(Non-partisan)。例如国会里800人之众的庞大研究部(CRS),就设计了由两党各出6人平衡组成的指导委员会。

国内一些大城市现在流行市长的国际咨询机制,这对国内专家的意见是个很好的平衡和补充。但是目前的情况似乎请来的基本上是企业人士,而且都瞄准了跨国公司巨头。我有时就想,国内大城市座座都要奔“国际大都市”,个个都想走“总部经济”,是不是与这样 “洋顾问”结构的雷同有关呢?

3,专业意见不一定要是“正确”的意见,思想库独立性还表现在它应当主要体现专业人士的意见,而需要与一般民意保持距离

将决策的科学化与民主化并列,就说明这二者对决策的贡献是有区别、有分工的。思想库就是要冷静客观地从专业角度反映事物的规律。举个实例,近来在政府的社会化服务,如医保改革、高校学费等问题上都出现了究竟是政府“补贴供应方”还是“补贴需求方”的争议。本人曾经在所在地区有关鼓励科学器材社会化使用的议题上多次提出应当有选择地补贴使用者(需方)的意见,然而这个意见并没有得到采纳。补贴仪器所在机构(供方)的法案得到政府有关部门的全力支持,最后在人大会议上被全票通过。虽然从道理上讲,补贴使用者明显地更加合理,而且也是国际上通常的做法,但从今天的体制状况和可操作性来看,这个法案是正确的,因为它符合各个系统“分灶吃饭”的现实,是我国各地长期以来的普遍做法,执行起来将会顺利得多。当然,提出补贴的另一种思路并没有白说,这个没有被采纳的意见有可能在未来情况发生变化时提供一个选择。

这个小小的决策过程也反映出诺贝尔奖得主赫伯特·西蒙对于管理学的一个深刻见解:“没有最优,只有可行”。实际上我们是在两种不同的意义上使用“科学”或“正确”这些词汇;科学家用数学方程算出来的“最优解”,在其专业领域当然可以说是科学、正确的;但是“最优解”用于政府的社会管理决策实践,则并不总是“科学决策”或“正确决策”,后者除考虑专业的意见外,还必须听取各个利益群体的诉求,兼顾政治上或国际关系方面的考量。综合平衡各个利益群体的要求应该是政府(而不是思想库)的基本出发点,所以要避免不恰当地理解决策思想库的“公正性”。

中国社会公众对于科学家的职业评价可能是世界上最高的,但是作为思想库的专家们应当清楚自己的角色。某些专家似乎很热心成为公众人物,喜欢迎合社会上的“民意”,充当“正确意见的代表”,但是这很可能又是一种错位,会影响决策思想库的本来使命。


 
   
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