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  完善专家咨询制度的对策建议 贺德方  
 

□贺德方

党的十七大报告提出“推进决策科学化、民主化,完善决策信息和智力支持系统,增强决策透明度和公众参与度,制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”

近年来在“公众参与、专家论证和政府决策相结合”的公共决策体制和政策背景下,各种形式的专家咨询实践广泛展开,一些部门和地方政府还相继出台了针对专家咨询制度的规范性文件。这些文件试图改善政府现有公共决策结构,强化专家角色和专家知识的重要性,推动决策的专业化和科学化,从而强化公共决策的正当性。然而,目前的专家咨询制度在推动我国的科学决策中发挥的作用有限,存在诸多问题,认真梳理专家咨询制度并加以改进显得十分必要。

目前专家咨询制度存在的问题

作为公共决策体制改革重要组成部分的专家咨询制度,在实践中并没有完全实现其功能。一些经过了专家咨询的决策依然没有逃脱失败的命运,更多的专家咨询有演变成政府证明自身决策正当性、为可能出现的责任解套并回避社会批评的一柄独门暗器的趋势。伴随着专家咨询的空洞化和符号化,公众对于这一制度的认可度与信任度呈下降趋势。专家秀的称呼反映出公众对专家咨询实践的切身感受。正如有评论者所指出的那样:相当数量的专家咨询是在为论证而论证,为政府决策的合理性背书,其专业性和科学性无法得到保证。

在专家咨询制度的实际运行中,导致专家咨询制度无法实现其功能的情形相当复杂,主要可以概括为以下几个方面:

1.专家被雇佣。

相对于行政官员和大众,科技专家更有可能以中立角色出现并提供知识,但是专家的中立性本身只是一个假设。公共决策的实践表明,咨询专家既有可能为公众所雇佣,特别是为利益集团所雇佣而参与决策过程,成为被管制者用以捕获管制者的工具,也有可能被政府所雇佣,提供政府定制的专家意见,成为论证政府所欲求决策方案的工具。专家和利益诉求的结合,势必影响专家咨询“理性最大化”目标的实现,专家咨询的作用将受到严重的制约。

2.偏颇的专家。

在决策结果与专家个体利益或价值偏好具有特定联系时,专家的中立性假定同样不成立。在此种情况下,咨询专家将依据其偏好和预设立场而不是专业知识作出判断。因此,他们无助于决策的理性化,专家咨询制度的理性强化功能自然无法转化为现实。

3.有限知识。

即使专家保持绝对的中立性,其知识和理性的有限性也会影响其咨询意见的合理性。虽然他们在知识上处于优势地位,但其并不占有全部知识,而不同的知识构成往往会形成不同的观点。例如,同样对于价格上涨的问题,具有不同知识背景的经济学家可能会作出诸如强化市场调节和加强管制两种截然相反的判断。

4.专家越位。

由于技术问题和价值问题界限的模糊,专家可能过分介入针对价值问题的辩论。而特定利益集团往往也会利用将价值问题转化为技术问题的方式,为自身利益要求的正当化寻找依据。例如,将价格上涨完全归结为技术性因素,而回避其中的销售者和消费者的利益分配问题。在实践中,专家过分介入其知识优势范围外的命题往往导致“决策失败”,也使其陷入利益纷争。

完善专家咨询制度的途径

目前专家咨询制度存在问题的实质是在结构上既没有考虑对咨询专家中立性的诉求和对专家知识滥用的抑制,也没有关注专家知识对决策结果的有效影响机制。要解决这一问题,关键是在专家咨询制度的结构上突出三个方面:一是对中立性的保障;二是明确专家咨询的角色,为专家充权;三是为公众充权。

1、平衡咨询专家结构、公开咨询过程使咨询专家保持中立

在科技专家咨询实践中,咨询专家中立性的缺失是导致制度变形的最重要原因。有调查显示,在被问及专家在决策中所应保持何种立场时,绝大多数调查者认为专家应持学术立场,而对于学术立场的要求很大程度上是对专家超越利益纷争、保持独立性的要求。专家咨询制度在美国的实践经验表明,咨询专家结构的平衡性和咨询过程的公开性,是保障专家咨询机构摆脱外在控制和利益驱使、获得中立性角色的核心机制。我国现有的关于专家咨询制度的规范性文件在这两方面都存在缺位,几乎所有的规范性文件都授予了行政机关几乎不受限制的选择专家的自由裁量权,同时几乎没有任何规定对咨询过程提出充分的信息披露的要求。

行政机关不受控制的选择专家的权力,使决策主体可以很便利地挑选专家进行咨询或论证,从而使被挑选的咨询专家受决策机构特定政策偏好和倾向的影响,甚至为决策机构所雇佣。特定利益集团也有可能通过选择自己的专家,为特定利益诉求的合理性进行专业化论证,放大特定利益表达的声音,压制甚至排斥其他利益团体对决策的影响,从而导致咨询专家角色上明显的利益偏向。

实现咨询专家结构平衡的核心机制是从知识和利益双重角度来设计规则。从知识角度而言,决策机构对专家的选择必须考虑为了解决问题而需要的多重知识,并根据这种多重知识的需求选择咨询专家,以防止知识倾向上的非中立性。从利益角度看,决策机构对专家的选择必须考虑不同专家的利益立场,尽可能使受决策影响的利益各方都能获得专家代表,从而通过专业知识的相互制约而获得平衡。这一规则对行政机关应具备强制效力,并由相应的机构进行监督和提供救济。在专家选择的具体方式上,可以提供多种方式以应对不同情况下的需要,但不管决策机构选择何种方式,都应满足结构平衡原则的要求。

咨询过程中信息的充分公开,将促进咨询机构的中立性。对于专家咨询的全过程来说,公开应当是一个基本原则,只要没有立法上明确和合理的限制,专家所提供的咨询意见都应向公众公开。行政机关和专家咨询机构在信息公开的过程中应扮演积极的角色,主动为公众获取相关信息提供便利条件。信息公开要求专家咨询机构建立完善的专家咨询文件档案库和管理机制。专家在咨询过程中的活动应有相应的纪录,便于公众查阅,从而有效抑制秘密咨询、场下交易等知识与权力或利益结盟的情形。

2、充实专家的参与权,形成与政府决策权之间的制衡结构

由于在公共决策的过程中,行政机关对决策备选方案具有最终选择权;专家论证并不意味着要由专家来替代行政机关作出决策,专家咨询并不等于专家决策。因此,专家自身的中立性和理性并不必然产生决策理性强化的结果。行政机关在决策过程中享有最终选择权和主导权的体制结构,至少在理论上,行政机关可以完全抛开专家的咨询论证而自行其是。对专家咨询制度的规则及其实践的观察表明,如同公众一样,在现行决策体制结构中,专家的角色同样面临各种制度性的挤压而处于被边缘化的地位,从而导致专家咨询成为专家秀等诸种情形。

产生这一现象的根本原因在于现有的决策体制虽然强调专家的角色,但其并没有获得有效行动的空间和能力。结果是,政府可以在知识和权力这两个方面获得垄断性地位,导致政府在决策过程中的“知识一权力”垄断结构。在这一结构中,专家其实处在决策体制的边缘,对公共决策的话语权和影响力受到明显的制度化排挤。在决策者实际上可以唱独角戏的场景中,专家很难成为具有独立性的角色而对公共决策的结果产生实质性的影响。而打破“知识一权力”的垄断结构,使专家获得公共决策话语权并对政府决策权的行使进行理性化制约,则需要重新界定专家在公共决策过程中的角色,充实他们的参与权利,形成专家的参与权与政府决策权之间的制衡结构。就本文所讨论的专家角色而言,落实专家在公共决策体制和过程中的话语权和有效参与权,应是“专家充权”的重点。为实现“专家充权”就需要改造专家角色,将专家由单纯的信息输入者改造为对话者、讨论者。专家角色改造的核心机制应当包括:(1)在立法上明确需要引入专家咨询和论证的情形,以保障专家参与权;(2)为专家咨询提供充分的背景信息,保障专家的话语权有效;(3)强化决策机构对专家咨询意见的回应机制。政府最终决策应当说明理由并公开对专家意见的处理情况。这些机制的目标在于将咨询制度所预期的专家理性输入到决策结果之中,以提升政策制度的理性化程度。

3、公众充权,促进公共决策过程中各种参与主体充分表达他们的利益诉求、价值倾向和知识

公众在决策体制结构中的角色强化和权力充实,是形成决策过程中平衡权力结构的路径。更为重要的是,基于公众的充权而可能带来的参与者角色及其作用的强化,将促进公共决策过程中各种参与主体充分表达他们的利益诉求、价值倾向和知识,并展开真诚和富有意义的对话与交流,从而可以为公共决策提供更多的理性化和正当化资源。


 
   
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