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  界定清楚中央与地方事务和支出责任 周天勇 谷成  
 

□周天勇 谷 成

党的十七大提出统筹兼顾是落实科学发展观的根本方法。统筹中央和地方关系,充分调动各方面积极性,是新时期正确认识和妥善处理中国特色社会主义事业中的重大关系之一。科学合理划定中央和地方事务,是统筹中央和地方关系,调动地方积极性的前提,也是健全中央和地方财力与事权相匹配的财政转移支付体制的基础。因此,要在界定各自所负责的支出事务的基础上,划定各级政府支出的范围。

(一)各级政府支出事务的界定

根据公共产品的层次性、政府职能分工以及政府间事务和支出责任划分的原则,中央与地方政府间的支出责任划分应当按照如下思路进行:

首先,体现国家整体利益的公共支出项目、全国性公共产品和必须在全国范围内统筹安排的事务,应由中央政府负责,经费由中央财政提供。这类公共产品和事务主要包括:国防、外交、国家安全事务、中央政府行政管理、外贸管理、对外援助、全国经济社会发展规划与宏观经济政策的制定实施、全国性的立法和司法、空间开发、海洋开发、环境保护、基础科学研究和高新技术开发、全国性交通干线建设、跨地区特大基础设施项目建设、特大自然灾害救济、全国范围内收入再分配政策的制定与实施、中央银行、中央税的征管等等。宏观经济稳定(包括财政、金融政策)是一种特殊的全国性公共产品,其支出责任也应由中央政府承担。

其次,由本地居民享用的地方公共产品应由地方政府负责提供。这些地方公共产品和服务主要包括具有区域性受益特征的基础设施(如道路、交通、电力、电信、自来水、下水道、路灯、垃圾收集与处理、管道煤气、港口、机场、车站)、社会服务(如基础教育、医疗卫生、社会保障与社会福利、气象预报、消防、公园)、文化与传播媒介(如广播、电视、报纸、杂志、出版、图书馆、文化艺术馆、博物馆、文物与文化遗产的发掘)以及社会管理等。上述公共产品和服务的提供,其支出无疑应由地方政府负责。

再次,对跨地区外部性的公共项目和工程,中央政府应在一定程度上参与。比如,跨地区的公路、铁路、水路运输、邮政、通讯等项目。此外,有些项目虽然位于一个地区,但其受益者却不限于本地居民,邻近地区的居民也能受益,如防洪设施、兴修水利、控制环境污染等。从理论上讲,这些项目在多大程度上使外地居民受益,应成为中央政府在多大程度上参与的主要依据。但在实践当中,这个程度很难判断。比如,教育项目的外部性主要在于一些受教育者在学业结束后会移居其他地区,但这些人的比例有多大,外部效益有多强则很难估计。如果中央政府参与,一个常见的做法是中央政府按一定的比例支付该项目的成本,即通过财政拨款使外部效益内部化。当然,拨款通常不是为受补政府提供一般性的财政补助,而是有条件的拨款,比如项目的配套拨款,地方政府必须用于特定的公共产品和服务项目。

最后,调节地区间和居民间的收入分配,在很大程度上是中央政府的职责,如社会保障、社会福利项目等,应在全国范围内实行统一的标准。因为地区间标准和计划的不一致可能会因为人口的流动而导致各地的计划难以实现。当然,中央政府在这方面承担较大责任并不意味着它承担全部成本,有时可能只需中央政府的某种补贴。目前各国的通行做法是,中央政府通过对地方的一般性转移支付来补助,同时提出具体的原则、标准或要求,由地方政府具体实施。

(二)各级政府的支出结构

前已述及,中央政府的事务范围应当包括行使外交、国防、反恐等维护国家主权、安全、统一的职能;保持宏观经济健康发展和稳定运行,限制垄断,保护竞争,重大资源的战略性平衡;全国性交通、能源重大项目建设;在地区发展协调上,缩小地区发展差距;形成统一、平等和能促使劳动力在全国流动的养老、医疗等社会保障体系。与之相对应,中央政府财政的主要支出项目应当为:国防、外交、社会保障、中央政权和政府的行政管理、全国性重大建设项目的付息、地区转移支付、国立教育、对居民社会保障的转移支付等等。

省级政府的事务范围包括地区社会管理、区域市场监督和管理,地区性法律的制定和中级司法活动,省级交通道路、水利枢纽等工程项目,省级的社会保障项目,省级治安管理、公共卫生等等。因此,其支出项目包括社会保障支出及各种补贴支出,如支农支出,对市、县的转移支付支出;科教文卫支出,如省属高校、一般性文化公益事业、基础性研究;治安设备及警力支出;投资支出,如对省内交通、通讯、能源、农业等基础设施和产业的投资,本级政府行政管理支出等。

县、市级政府的事务范围包括市、县内社会管理和市场监管,基层司法,城市管理,县、市区消防和社会治安,基础教育、创业和技能培训,县、市级公路,市内交通,城市供排水系统,生态环境保护,廉租房和最低生活保障,失业保障和促进就业等等。因此,县、市级政府的支出项目应当为本级政府行政管理支出,基础设施和基础产业投资支出,科教文卫支出,低收入人群保障支出,消防和警力支出,生态环境保护等等。

从上述支出责任看,财政总支出的大头应该在省以下的地方,市、县支出约占全国财政总支出的50%~55%,再加上省级的15%~20%,中央支出只能占全国财政总支出的25%~30%。因此,财政转移支付势必成为财政体制的重要组成部分。

(三)地方支出与中央支出的差异

对于中央和地方政府的支出机构,也应当按照各自的侧重点加以优化。完善中央政府的支出机构应当从以下几个方面入手:第一,降低经济建设支出比例,最多不能超过十分之一。中央政府应当认识自己的职责范围和职能方式,一些具有企业性质的支出项目应当严格限制,最终完全退出。即使完全退出有困难的,也应当以市场的方式来配置政府资源,改善管理水平。中央政府经济建设支出比例的下降,一方面能够从源头上控制政府的职能越位,另一方面也能够为政府弥补其他方面的职能缺位提供财政资金上的物力空间。第二,降低行政管理支出比例,尽可能不超过百分之五。行政管理支出比例高的重要原因是政府机构的重复设置,例如中央某部曾经有过十八个副部长,这种机构设置无论从哪个角度来看都是极其臃肿的。这种机构的撤销可以节约大量的财政资金。即使真正不可撤销的机构,也应当通过下放权力而精兵简政。第三,大幅度降低中央政府在文化教育方面的支出比例,争取控制在十分之一的限度内。要实现这一点,首先必须改革文化教育各项费用的支出主体,应当尽可能地由地方政府来承担文化教育费用的支出,并且大力拓宽私人对文化教育的投入途径。其次,应当改革政府对教育费用的投入结构,减少更多具有私人产品特性的高等教育的投入,增加更多具有公共产品特性的初等教育,特别是义务教育投入,使之真正回归义务教育的本来含义,从而在最大的程度上提高全国居民的文化素质。第四,大幅度提高社会保障的开支比例,使之达到百分之五十的水平。目前我国很多下岗工人家庭生活比较困难,特别是广大农民还基本上没有社会保障措施,因此我国政府有义务提高社会保障支出的比例,大幅度增加社会保障支出的绝对数额,以使更多的人能够享受到社会主义市场经济建设带来的实际好处。第五,适当提高国防保卫安全开支的比例,使之达到百分之十五左右的水平。适当增加政府对国防保卫的开支比例。这样做不仅有助于从根本上改善目前我国军队系统在中央严令禁止军人商业经营之后面临的经费短缺,而且也可以更加有效地增强我国的国防保卫力量,在更大的程度上捍卫我国的领土完整和生活安定。第六,中央政府还应适当地增加对自然环境的保护支出,争取在尽可能短的时间内,从根本上改变我国目前这种生态环境严重恶化的局面。

对于地方政府而言,应当从以下方面进行调整。一是大力压缩非生产性开支,特别是行政管理费支出。加强行政事业经费管理的关键,是制定严格控制各项费用支出的行之有效的措施,并结合机构改革,采取重新定编、定岗、定标准的经费包干办法,实行增人不增资,减人不减经费。二是合理确定补贴范围,压缩财政补贴支出。对财政补贴占财政支出比重应进行有效控制,有步骤地缩减数量,保持合理规模。补贴的增长必须建立在财政收入增长的基础上,并低于财政收入增长速度。同时,要配合价格改革,工资、住房制度改革以及社会保障制度的改革,合理确定补贴范围,清理整顿补贴项目。三是规范财政对事业费的供应范围。根据社会事业的不同类型,建立与社会主义市场经济相适应、各具特色的运行机制。促进有条件的事业单位由福利性、社会性向经营性转变,逐步退出财政资金供应范围。在教育事业方面,财政投入主要用于义务教育。职业成人教育以及各种社会教育要面向市场需求,逐步建立以财政拨款为主,多渠道筹集教育经费的体制。在文化、卫生、体育事业方面,既要加大财政投入,又要按其服务内容和性质逐步将一部分单位推向市场,为社会提供更多的有偿服务。在科学事业方面,鼓励科技开发和服务机构逐步实行企业化管理,以增强自我发展和市场竞争能力。四是继续支持农业基础财源建设。农村经济发展关系到振兴财政计划的实现。继续增加农业投入,保持支农资金及时到位;调整投资方向,突出以有偿投入为主,重点支持龙头企业进行技术改造,提高生产能力;提高投入比重,以有偿投入和无偿投入相结合为主,支持基地建设,引进优良品种;配套建设水、电、路等基础设施,形成生产规模;继续支持以小型农田水利为重点的农田基础设施建设,改善农业生产条件,增强农业防灾抗灾能力;大力支持粮食生产,继续安排好粮食自给工程资金,鼓励开发和利用非耕地农业资源;加大社会化服务体系建设试点力度,健全和完善社会化服务体系;加大支持发展农业产业化经营力度。五是合理确定地方财政投资领域。地方财政要退出一般经营(营利性)的生产投资,只进行必要的公益性、基础设施和重点建设投资。具体来说,在基础性项目投资中,营利性基础工业的投资主体不应是财政,而应是大型企业或企业集团。高速公路、城市供水供电、电讯电话等基础性项目,是直接为民众服务的,可以保本经营或微利经营,不能完全由财政投资免费提供,财政可采取控股和参股等方式进行投资。不具备回收能力的基础性项目,主要是大型防洪水利设施、一般道路和落后地区开发,应确立其投资主体是财政,主要用拨款方式。在公益性项目投资中,财政投资领域是非竞争性的公益项目,如各种基础性研究、中小学基础教育、社会公益事业等,对这些环节的投资方式也要进行必要的改革。


 
   
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