《中共中央国务院关于深化供销合作社综合改革的决定》

新闻发布会背景材料

    （2015年4月3日）

    中华全国供销合作总社

    一、《决定》出台的背景和过程

    党的十八届三中全会作出了全面深化改革的重大决策部署，对全面深化农村改革提出了明确的时间表和路线图。党中央、国务院高度重视深化供销合作社综合改革，把供销合作社综合改革作为全面深化农村改革的重要组成部分，提上了重要议事日程。去年以来，中共中央总书记、国家主席习近平，中共中央政治常委、国务院总理李克强等中央领导同志，就在新的历史条件下继续办好供销合作社、充分发挥供销合作社的独特优势和重要作用，分别听取工作汇报，作出重要批示指示。2014年中央一号文件和《政府工作报告》，都对深化供销合作社综合改革提出了明确要求。2014年4月2日，国务院批复同意在河北、浙江、山东、广东四个省开展供销合作社综合改革试点。2014年7月24日，中华全国供销合作总社（以下简称总社）成功召开纪念成立60周年大会，认真学习贯彻习近平总书记、李克强总理的重要批示指示，中共中央政治局委员、国务院副总理汪洋代表党中央、国务院出席会议并发表重要讲话，对新时期供销合作社深化综合改革、搞好为农服务作出全面部署。所有这些，都为《决定》酝酿、起草和出台提供了根本遵循。从这个意义上讲，深化供销合作社综合改革是贯彻落实党的十八届三中全会、全面深化农村改革的重大举措。

    《决定》是在深入调查研究、集中各方面智慧的基础上形成的。党的十八大特别是十八届三中全会之后，总社党组、理事会紧紧抓住中央部署全面深化改革的重大机遇，主动谋划供销合作社改革问题。2013年总社领导班子带队，历时2个多月，深入全国20个省、自治区、直辖市开展调研，认真总结各地典型经验和创新举措，考察借鉴日韩农协经验做法；走访10多个中央部委，加强沟通协调，争取政策支持；召开各种不同层次和类型的座谈会，广泛听取中央有关部门、各级供销合作社负责同志和专家学者的意见建议，初步理清了深化改革的基本思路。2013年10月，汪洋副总理主持召开国务院专题会议，专门听取汇报，深入基层调研，并决定由中央农村工作领导小组办公室牵头，会同全国供销合作总社，组成由中央政策研究室、国家发展改革委、民政部、财政部、国土资源部、农业部、商务部、人民银行、税务总局、国务院法制办、国务院研究室、国务院发展研究中心和银监会、农业银行、农业发展银行等17个部门相关负责同志参加的文件起草组，着手起草关于深化供销合作社综合改革的指导性文件。去年5月文件起草组成立后，多次召开全体会议，认真学习贯彻党的十八届三中全会和党中央、国务院领导同志重要批示指示精神，认为经过60多年的发展，特别是经过改革开放以来的不断改革，供销合作社改革已经进入深水区，面对的都是难啃的硬骨头，强调在新形势下深化改革必须是综合改革，要统筹谋划、协调推进，提出综合改革必须顺应全面深化农村改革的新形势，因地制宜，推进体制机制创新，真正把供销合作社打造成服务农民生产生活的生力军和综合平台，成为党和政府密切联系农民群众的桥梁纽带；文件起草组组织4个调研组深入8个省、区和30多个市、县，开展调查研究，听取基层建议，掌握第一手资料。同时，广泛征求各方面意见，与21个相关部门反复沟通协商，就有关政策措施和重要内容达成了一致。今年以来，《决定》经中央政治局常委会和国务院常务会议审议通过，并于3月23日印发。

    二、《决定》的总体框架和主要内容

    《决定》分为3大板块，共5部分19条。

    第一板块，包括前言和第一部分，共3条，主要是阐述深化供销合作社综合改革的紧迫性重要性，明确改革的指导思想、目标任务和基本原则。在指导思想上，突出为农服务，提出了“三个以”和“三个适应”，即以密切与农民利益联结为核心，以提升为农服务能力为根本，以强化基层社和创新联合社治理机制为重点；加快建成适应社会主义市场经济需要、适应城乡发展一体化需要、适应中国特色农业现代化需要的组织体系和服务机制。在目标任务上，突出合作经济属性，提出了“一个体系”和“一个平台”，即把供销合作社系统打造成与农民联结更紧密、为农服务功能更完备、市场化运行更高效的合作经济组织体系，成为服务农民生产生活的生力军和综合平台。在基本原则上，突出提升市场竞争能力，提出了“四个坚持”，即坚持为农服务根本宗旨，坚持合作经济基本属性，坚持社会主义市场经济改革方向，坚持因地制宜、分类指导。

    考虑到服务“三农”是供销合作社的立身之本、生存之基，任何时候都不能改变，《决定》把提升为农服务能力作为供销合作社综合改革的出发点和落脚点，始终贯穿在指导思想、改革目标、主要任务、基本原则的阐述之中。

    第二板块，包括第二至第四部分，共12条，主要提出了3个方面的重点任务和改革措施，即拓展供销合作社经营服务领域，更好履行为农服务职责；推进供销合作社基层社改造，密切与农民的利益联结；创新供销合作社联合社治理机制，增强服务“三农”的综合实力。

    第三板块，包括第五部分，共4条，主要是强调加强对供销合作社综合改革的领导。

    三、贯彻落实《决定》需要说明的几个问题

    （一）关于供销合作社的定位问题。《决定》提出：“供销合作社是为农服务的合作经济组织，是党和政府做好‘三农’工作的重要载体”。这是新时期党中央、国务院对供销合作社的新定位。这一定位紧紧围绕“三农”工作大局，强调农业农村发展迫切需要打造中国特色为农服务的综合性组织，提出供销合作社在这方面完全有条件成为党和政府抓得住、用得上的为农服务骨干力量。一是从地位上，突出了供销合作社在党和政府“三农”工作全局中的位置；二是从性质上，继续明确供销合作社为合作经济组织；三是从功能上，进一步强调供销合作社为农服务的根本宗旨；四是从发展上，适应了新型城镇化与农业现代化的趋势和要求。

    （二）关于基层社改革问题。《决定》强调“要按照强化合作、农民参与、为农服务的要求，因地制宜推进基层社改造，逐步办成规范的、以农民社员为主体的合作社”。主要基于以下考虑：一是坚持合作经济组织的本质属性。这是供销合作社的办社宗旨、办社方向决定的，也是区别于其他经济组织的显著特点。基层社是直接体现供销合作社合作经济组织属性最基本的环节，应该也有条件按照合作制原则逐步改造成规范的以农民为主体的合作经济组织。二是坚持因地制宜推进基层社改造。考虑到各地发展的不平衡和情况的差异，在基层社改造中坚持因社制宜、分类改造，不搞“一刀切”，不追求一步到位。三是坚持农民专业合作社与基层社同步发展。四是坚持办成综合性合作社，这与目前基层社发展的实际相吻合。

    （三）关于构建行业指导体系和经营服务体系双线运行机制问题。联合社是供销合作社的联合组织，是供销合作社组织体系的中枢。《决定》从多方面提出了改革举措，纵向上，主要是构建联合社主导的行业指导体系和社有企业支撑的经营服务体系这两条线；横向上，主要是理顺社企关系，实行社企分开，落脚点是达到双线高效协调运转。理顺社企关系是构建双线运行机制的关键环节。构建双线运行机制需要把握三点，一是联合社必须转变行政化的思维理念和工作方式。作为党和政府支持供销合作事业的一项特殊政策，《决定》在联合社治理结构上，对联合社机关继续稳定参照公务员法管理，这是从供销合作社服务“三农”工作大局、体现党和政府的政策导向、履行社会责任的角度考虑的，并不代表联合社机关等同于政府部门，不能因此强化行政化，削弱甚至否定联合社的经济组织属性。二是社企分开不同于政企分开。各级供销合作社联合社是经济组织，社企分开不是把社有企业从联合社剥离出去，而是要通过双线运行实现联合社机关与社有企业各司其职、协调运转，使联合社机关更好地把握为农服务方向、推动社有企业更好地参与市场竞争、促进社有资产实现保值增值。三是进行实体性合作经济组织改革试点，不是简单的企业化，更不是把联合社改造成一般的公司，既要坚持市场化原则，也要坚持合作制原则，朝着真正办成农民合作经济组织的方向发展。

    （四）关于确立供销合作社特定法律地位的问题。《决定》提出，“在长期的为农服务实践中，供销合作社形成了独具中国特色的组织和服务体系”，“是新形势下推动农村经济社会发展不可替代、不可或缺的重要力量”。这是党中央、国务院决定确立供销合作社特定法律地位的基础，也是对供销合作社“独具中国特色”这一特征的充分肯定。对这一特征，《决定》用“两多一特殊”作了具体阐述：一是组织成分多元；二是资产构成多样；三是地位性质特殊。特殊的性质决定了其特殊的地位和作用。从我国现行法律规定来看，供销合作社作为一个整体很难归入到机关、事业、企业、社团4类法人中的某一类来进行定位。按照依法治国的要求，《决定》提出要确立供销合作社的特定法律地位，抓紧制定供销合作社条例。

    （五）关于社有资产的性质问题。《决定》提出：“各级供销合作社理事会是本级社社属资产和所属企事业单位资产的所有权代表和管理者，理事会要落实社有资产出资人代表职责，监事会要强化监督职能。”采用上述表述，主要基于两点考虑：一是社有资产结构的复杂性。供销合作社资产中既有农民社员的，也有职工经营积累的，还有国家政策支持形成的，构成比较复杂。二是社有资产属性的差异性。以农村集体经济及其成员合法权益为核心，积极探索集体所有制的有效实现形式，是建立中国特色社会主义的集体产权制度的重要组成部分。供销合作社是为农服务的合作经济组织，《宪法》明确规定“农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”，这就决定了供销合作社社有资产的集体所有制性质，但在资产属性上，与乡（镇）农民集体、村农民集体和村民小组有着本质的区别，中央和国务院的文件对此也十分明确。为此，《决定》基本沿用了中央1995年5号文件对社有资产性质的表述，从而进一步明确了各级联合社理事会资产所有权代表的地位。从现实看，各级联合社理事会依照《公司法》履行好出资人代表职责，规范行使出资人权利，监事会落实好监督职能，并接受审计机关和同级财政部门的监督，是能够保证社有资产安全的。