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输配电价改革 实现电价改革的新突破

发布时间: 2017-07-27 14:24:01  |  来源: 中国发展和改革委员会  |  作者: 杨丹  |  责任编辑: 杨丹
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杭州萧山国际机场去年总用电量约1.3亿多万度,是名副其实的用电大户,用电成本占用能成本的80%以上。“通过大用户向发电企业直接购电,一度电便宜3分钱,我们去年全年节省了电费180万元。”萧山机场动力机电与能源管理部副总经理胡军说,随着油改电项目的推进,今年用电量将增长20%左右,预计上半年用电成本能减少200多万元。

  数字显示,2015年,浙江省电力直接交易的规模仅占全社会电量的1.1%,2016年这一数字迅速增长到20.7%。而浙江只是全国的一个缩影,巨变的背后,是新一轮电力体制改革在全国的加速推进。


输配电价改革领跑电力体制改革


  在新一轮电力体制改革中,随着价格改革向纵深推进,价格机制在市场机制中的核心作用不断提升,其在发挥市场决定资源配置作用、提高供给体系质量和效率等方面的效果不断显现。而在新的价格机制的构建过程中,输配电价改革可谓是重中之重。

  “在我国现行电价的构成中,输配电成本占1/3,由于各省不一样,全国差别太大,因此不好平均,但毫无疑问是电价的主要部分。抓输配电价改革就是要抓住电价改革的主要矛盾。”中国人民大学经济学院副院长郑新业表示,按照“9号文”的指导,电网就好比高速公路,应该只收“过路费”。他所说的“9号文”,指的是2015年3月15日中共中央、国务院发布的《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发〔2015〕9号)。

  中国宏观院市场所价格监管研究室室主任杨娟与其看法一致。她对中国经济导报记者说:“输配电是电力产业链条的中间环节,而过网费是终端用户电费构成中的重要部分,约占终端电价的30%。”她认为,输配电环节具有自然垄断的属性,因此要有效约束其成本和价格。

  事实上,在电力体制改革中人们常说的“管住中间”,指的就是要管好输配电价。2014年,输配电价改革试点在深圳电网起步,通过3年的努力,目前已实现全国输配电价改革全覆盖,初步建立了科学规范透明的电网输配电价监管框架,不仅提高了监管科学化水平,强化了垄断行业成本约束,而且有效降低了企业用能成本。据了解,通过严格成本监审,核减与输配电业务不相关资产、不合理成本,在第一个监管周期,五省(区)电网输配电定价成本平均核减比例达到16.3%,输配电价降价空间68亿元,全部用于下调终端用户用电价格。第二批12个试点省份输配电价平均降低每千瓦时1.2分,预计降低工商企业用电支出232亿元。2016年9月启动第三批14个省级电网输配电价改革,实现了全国省级电网输配电价改革全覆盖。

  国网能源研究院财会与审计研究所所长李成仁对中国经济导报记者说:“通过改革,降低输配电成本,最终降低终端用户的销售电价。估计7月份公布第三批14个省级电网的输配电价后,核定后工商业电价还会降得更多。”

  杨娟表示,输配电价改革,被公认为领先于其他电力体制改革。她说:“我国垄断行业的定价监管工作刚刚起步,而输配电价改革是真正意义上开始对垄断行业进行约束,可以说是填补了我国在这方面的空白。”


输配电价改革助推电力直接交易驶上快车道


  输配电价改革并非惟一的突破,近几年来,随着煤电联动机制、电力市场化交易、完善重点领域电价机制、实行差别化电价等一系列政策的推出,使得改善供给侧结构的电价机制已基本建立。而让萧山机场受益匪浅的电力直接交易就是推进输配电价改革所带来的另一成果体现。其实,电力直接交易发轫于上一轮电力体制改革,也被称为“大用户直购电”。上一轮电力体制改革的标志性文件是2002年3月国务院发布的《电力体制改革方案》(5号文),核心是厂网分开,在电力市场引入竞争机制,当时就提出了开展发电企业向大用户直接供电的试点工作。但直至“电力用户向发电企业直接购电试点”审批权限下放,特别是“9号文”发布,新一轮电力体制改革启动后,才开始进入健康快速的发展轨道。

  李成仁对中国经济导报记者说:“通过扩大电力直接交易规模,2016年,国家电网公司共降低企业用电成本300亿元左右。随着煤炭价格上涨,受用电量和电价双重因素的影响,今年的数字可能会低点,估计在200亿元左右。”

  直接交易电量的价格不再执行政府定价,而是通过市场交易由供求双方确定合理价格。在郑新业看来,全国20%多的电量进入市场直接交易,是价格管理部门的“重大成绩之一”,此举对企业降低成本效果显著,因为直接交易的电力市场扩围,有利于发电市场跨区域的资源配置,低成本高效益的企业将会替代现在高成本的企业,促使电价进一步下降。“在湖北,有的电力直接交易价格一度电降了1角多,不得了”,他以中铝为例道,“全国最大的电力用户是中铝,而中铝这些年的亏损基本上是亏在电价上的,去年业绩大幅改善,是近年来经营业绩最好的一年。”据了解,2016年中国铝业的原铝产量近300万吨,如果按生产一吨铝需要消耗电力13500千瓦时计算,那么电价每降低1分钱,就能为中国铝业的原铝生产带来约4亿元的利润。而中国铝业2016年的财务年报显示,2016年电解铝外购电280亿度,2016年用电成本为每度0.28元,较2015年的0.34元降低16%左右。

  据统计,随着输配电价改革的大力推进,2016年全国电力直接交易规模约为1万亿千瓦时,占电网企业销售电量的23%,每千瓦时平均降低6.4分钱,年减轻企业用电成本约640亿元。


政府定价在改革中要完成定位转型


  作为新一轮电价改革的核心,输配电价改革,主要就是彻底改变电网企业过去将上网电价和销售电价的购销差价作为主要收入来源的运营模式,改为按照政府核定的输配电价收取输配电服务费,即代之以“准许成本加准许收益”。

  在过去的购销差价时代,价格管理部门没有对电网企业所提供的服务成本进行独立监管核算,而要进行输配电价改革,在学者杨娟看来,这一变革凸现的是“政府定价在社会主义市场经济中的定位转型”。她表示,监管单位要克服的是信息不对称的难题,并如何有效地将制度约束和激励机制结合起来。因此,政府定价除了要有相关的程序规定,还要有相关的配套制度,如非常重要的行业管制会计制度。“通用会计准则的成本分类,是不能为政府定价提供基础的,因为通用会计制度只能看出是否合法,却看不出是否合理相关,因此建立管制会计制度,同时要增加信息的公开透明程度,如电网企业定期报送相关资料,以便管理部门跟踪成本核定是否存在偏差。”她说。

  杨娟表示,英美等市场经济发达的国家,对电力等垄断行业的价格实行的是非常精细化、系统化的监管,配备有专门的机构,整个监管体系非常成熟。如英国的监管机构有900多人,监管范围包括天然气、电力,最核心的是电价;而美国联邦能源管制委员会也有1000多人。

  谈及输配电价改革框架的设计和确立,杨娟表示,改革框架在输配电价改革的起步阶段非常重要,而“准许成本加准许收益”这一框架的确立,是在充分听取了业内学者和专家的意见,经过反复讨论后最终确立的,即在“准许成本加准许收益”的制度框架内,又引入了激励性的机制。

  对于输配电价改革,郑新业同样赞赏有加。他说:“输配电价改革在整个电价改革中处于非常核心的地位,已经取得了非常大的成就。”


确保交叉补贴和普遍服务落实


  采访中,郑新业也坦率地表示,“输配电价改革未来也面临非常大的挑战,面对新出现的一些问题,需要全社会形成共识才能解决。”

  在郑新业所忧心的挑战中,首当其冲的就是缺少监管人员,因为在新的监管模式下,电力价格的监管业务在数量上和专业性上,都对监管部门提出了更高的要求,显然,与英美的千人左右的人员规模相比,我国各级价格监管部门在人员数量上明显不足。杨娟在接受记者采访时同样也对此表示了忧虑。面对记者,郑新业不止一次强调:“监管能力加强是整个国家的核心问题,最便宜的监管就是最糟糕的监管。”他和杨娟一致认为,我国急需创立监管会计制度,同时建议要引入第三方力量加强对电力单位的成本核定和输配电价的监管。

  值得注意的是,接受采访的专家学者都提到,伴随着电力体制改革,由于市场的利益主体和资源配置也在随之变化,进而可能会对原有的电力交叉补贴和普遍服务造成负面影响。

  李成仁表示,近几年来,需要补贴的居民和农业用电增长幅度较高,而电价高的工商业用电相对却增长较低。以2016年为例,国家电网公司的居民和农业用电增速分别是13.8%、7.2%,工商业和大工业用电的增速只有6.9%、1.2%,国家电网公司按国家保底要求一年承担的交叉补贴额度有200多亿元。同时,由于东西部经济发展不平衡,东部地区的电网企业效益较西部要好一些,西部地区的自我投入能力较低,无法满足本地区社会经济发展的需要。

  同时,各地新增配电网的出现也令李成仁感到困惑。他个人认为,很难制定出一个合理的省级电网的输配价格适用于新增配电网,因为当前电价体系隐含着地区间、用户间两种交叉补贴,价格制定非常复杂。

  郑新业表示,“电网越大,效率越高,不确定性越小,同时也有力支撑了交叉补贴和普遍服务等各种政策的落实,因此,对电网要严格监管,但并非要肢解电网。”为保证交叉补贴和普遍服务的实现,他提出建立一个全国性的基金,以应对国家电网全国统筹能力的下降。李成仁也建议针对电网建立普遍服务基金,既有利于全国电网建设的协调发展,也有利于资源的优化配置。

  记者从国家发展改革委价格司了解到,在输配电价改革的过程中,将研究建立准许收入跨监管周期、跨区域调节机制,妥善解决区域交叉补贴问题,帮助边疆地区和藏区以合理的价格获得电力普遍服务。(中国经济导报记者   王晓涛)


 
 

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