2005年，医药卫生体制领域的改革取得了相应进展，主要表现在：农村合作医疗体制改革.城镇医药体制改革.公共卫生领域改革在既定的方案下推进；同时医药卫生体制改革也面临着异常激烈的争论。

医药卫生体制改革新进展

2005年，我国新型农村合作医疗体制改革.城镇医药体制改革和公共卫生体制建设等有所进展，并取得了一定的绩效。

1.新型农村合作医疗体制改革进展。2005年我国新型农村合作医疗体制改革按照预期进展正在稳步向前推进，同时也取得了一定的成效。其具体表现在：农村合作医疗覆盖面不断扩大，某些地方的合作医疗水平正在稳步提高。

（1）我国农村合作医疗的历史沿革。合作医疗是我国农村卫生工作的基本制度之一，最早诞生于20世纪50年代。60年代以后，合作医疗制度在全国逐步推行。当时的农村合作医疗，是建立在集体经济所有制基础之上，由集体代扣代缴费用，以村为单位按工分年终分红，带有一定强制性。其做法一般是在生产大队建立合作医疗保健站；保健站医生是从农村选拔，并经过卫生部门培训的赤脚医生；赤脚医生的劳动报酬由集体经济组织支付；治疗费用由农民和集体经济组织共同负担；合作医疗的重点是预防常见病.多发病。这种低水平.广覆盖的合作医疗思想被证明是行之有效的，并在我国重新建立新型农村合作医疗的时候被确定为指导思想。当时的合作医疗为我国农民提供了最初级的医疗卫生保障，为农民创造了就近看病吃药的条件，保障了农民的身体健康，促进了农业生产的发展。同时，也促进了农村防疫.妇幼保健.计划生育等项工作的发展，对提高中华民族整体素质作出了应有的贡献。由于种种原因，普遍认为，早期合作医疗解体主要有两种原因：一是由于市场化改革的冲击；二是由于早期合作医疗自身所存在的某些问题。80年代后合作医疗制度出现了严重滑坡。从90年代以后，我国政府开始着手恢复重建农村合作医疗。

为加大农村新型合作医疗建设力度，2002年10月中共中央、国务院发布了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》。2003年1月卫生部、财政部与农业部联合下发的《关于建立新型合作医疗制度的意见》则明确了我国农村合作医疗实施的目标与具体办法。意见要求用8年的时间（从2003年到2010年），在全国农村基本建立起新型的合作医疗制度，以解决9亿农民的医疗保障问题。

从2003年起，我国各级政府着手展开“新型农村合作医疗制度和医疗救助制度”的试点工作。2004年国家发改委、卫生部安排了10亿元支持新型农村合作医疗试点县.艾滋病综合防治示范区和血吸虫病重点疫区的乡镇卫生院建设。到2004年底，全国已有31个省、自治区.直辖市的333个县（市）开展了试点工作。覆盖农村人口达到1.07亿人，有8040万人参加农村合作医疗，参合率达到75.2%的“新型农村合作医疗网络”已初具规模。到2004年止，共筹集资金32.83亿元，有5232万人次获得报销补偿。参合农民的就诊率和住院率有明显升高，就医经济负担有所减轻，试点地区的农民群众开始受益。

（2）2005年农村合作医疗体制改革进展。2005年的农村合作医疗体制改革有一定的进展，主要表现在以下几个方面：

——中央与各级政府的高度重视。从2003年7月我国开始新型农村合作医疗的试点工作以来，全国已经召开了两次全国新型农村合作医疗试点工作会议。2005年8月10日，温总理主持国务院会议专题讨论我国新型农村合作医疗制度的建设问题；2005年9月在南昌召开全国新型农村合作医疗试点工作会议。第一次新型农村合作医疗试点工作会议2004年11月在北京召开。2005年新型农村合作医疗的许多重要措施都是在这两个会议上制定的。尤其是在南昌召开的试点工作会议，明确了2006年和2007年两年的工作任务。

——吸引红十字会加入新型农村合作医疗部际联席会议，进一步完善了新型农村合作医疗部际联席会议制度。2003年，由卫生部、财政部、农业部、民政部、发改委、教育部、人事部、人口计生委、食品药品监管局、中医药局、扶贫办共11个部门组成了新型农村合作医疗部际联席会议制度。2005年5月，中国红十字会向国务院提交专题报告请求加入新型农村合作医疗部际联席会议。报告提出：红十字会参与新农合工作，具有一定的优势；在山东省实施的“政府主办、卫生主管、红十字会协助、财政监管、群众参与、社会支持”的新农合制度试点被证明是行之有效，希望国务院支持红十字会参与新农合制度建设。专题报告得到了国务院领导的重视和支持，中国红十字会被国务院吸收为新型农村合作医疗部际联席会议成员单位。

——制定具体的改革时间表。《关于建立新型合作医疗制度的意见》在2003年要求各级政府用8年的时间（从2003年到2010年），在全国农村基本建立起新型的合作医疗制度。2003年和2004年两年试点的经验证明，这个目标完全可以前提达到。因此，中央政府在2005年8月决定，要加大改革工作力度，加快推进新型农村合作医疗制度建设步伐。2006年与2007年两年要扩大试点范围，目标是在2006年将试点的县（市、区）由目前占全国的21%扩大到40%左右，2007年扩大到60%左右。2008年争取达到80%以上，将这一制度在全国基本推行，确保2010年实现基本覆盖农村居民的总体目标。各地要从实际出发，因地制宜，不搞一刀切，不强求一律。东部有条件的地方进度可以快一些。同时，会议还提出了加快农村医疗卫生服务体系和网络建设的要求。2010年要建立起设施基本齐全的农村卫生服务网络，每个乡镇要有一所公立卫生院，每个村至少有一个卫生所或卫生室，为提高农民的健康水平提供保障。

——农村合作医疗水平不断提高。中央政府已明确表示：要进一步加大中央和地方对农村合作医疗制度建立的财政支持力度。中央财政对参加合作医疗农民的补助标准在原有每人每年10元的基础上再增加10元，同时将中西部地区农业人口占多数的市辖区和东部地区部分参加试点的困难县（市）(主要是山东.辽宁.福建省)纳入中央财政补助范围。地方财政要相应增加补助。不提高农民的缴费标准，不增加农民负担。要进一步完善新型农村合作医疗管理运行机制，建立稳定的筹资机制，切实加强对合作医疗基金的监管。

这个决议使目前的新型农村合作医疗水平提高到一个新的水平。农民的个人合作医疗金额将从30元提高到50元，个人出资（10元）仍然不变。由此，个人出资占合作医疗金额的比重从33.3%下降至20%，各级政府的公共财政支出在合作医疗金额中的比重从66.7%提高到80%，公共财政原则得到进一步的张显。

——农村合作医疗覆盖面在不断提高。据卫生部最新数据显示，《我新型农村合作医疗试点人口已达2.33亿》，中国网2006年1月6日。截至2005年9月30日，全国已经有671个县相继开展了试点，覆盖农业人口2.33亿，占全国农业人口的26.30%，参加合作医疗的人口达到1.77亿，占全国农业人口的19.94%，参合率为75.79%。到2005年8月，试点地区参加合作医疗的五保户和特困户分别达到76.2%和80%。先后享受合作医疗费补偿的农民达1.19亿人次，补偿资金50.4亿元。经过专家在各地抽样调查和评估，参加合作医疗农民的满意率普遍在85%以上，到2005年9月30日，2005年度新型农村合作医疗筹资总额为64.98亿元，其中个人缴费27.35亿元（民政医疗救助基金为救助对象参合缴费0.31亿元），各级财政补助35.24亿元，其他渠道2.39亿元。从补偿情况看，2005年前三季度，全国基金支出总额累计为38.16亿元。累计补偿8266.20万人次，其中住院补偿452.52万人次，门诊补偿7282.83万人次，体检补偿530.85万人次。参合农民就诊率和住院率均明显提高，就医经济负担有所减轻，农民因病致贫.因病返贫问题有所缓解。新型农村合作医疗制度受到农民群众的欢迎。

对最新数据分析可知，到2005年9月底，全国新增试点338个县，比年初增长101.5%；全国新增参合农民0.966亿，比年初增长120.15%。农村合作医疗资金情况也大有好转，筹集资金规模在不断提高，2005年资金总额增长了32.15亿元，增加了97.93%。从以上数据分析可以看出，2005年我国新型农村合作医疗体制建设有了很大的进展，其覆盖面和保障水平都有了很大的提高。

（3）新型农村合作医疗改革进展的具体案例。全国新型农村合作医疗体制在2005年取得了一定的进展，可以进一步从各个省市的进展看出。这些省市既包括广东等发达地区，也包括甘肃等不发达的西部地区。

——广东省。到2005年6月止，广东的新型农村合作医疗的进展程度高于全国的平均水平。广东省农业人口总数为5047万人，参加新型农村合作医疗的人数为2546万人，平均参合率为50.5%。在市一级的参合率指标上，最高为东莞市的参合率：东莞市的农业人口总数为102万人，参加新型农村合作医疗的人数接近100万人，其参合率达到98%；在县区一级的参合率指标上，最高的为佛山市顺德区：顺德区的农业人口总数为78.4万人，参加新型农村合作医疗的人数为78.35万人人，其参合率为99%。相对珠三角地区，粤西北等不发达地区的参合率普遍比较低。最低的是汕头市金平区的参合率：其农业人口总数为7.5万人，参加新型农村合作医疗的人数为0.6万人，参合率仅为8%。

2005年12月12日，广东省政府决定提高农村合作医疗水平。从2006年起，提高省级财政对东西两翼和粤北山区农村合作医疗资金扶持标准，由每人每年10元增加至每人每年25元。同时，要求地方财政也要增加对农村合作医疗的投入，使广东省新型农村合作医疗筹资超过人均50元的标准。

在基金运行方面，广东省的新型农村合作医疗的基金运行情况相对良好，大部分的地市的基金都有结余。全省2005年1月到2005年6月共筹集资金6.97亿元，支出5.33亿元，加上全省年初节余3.19亿元，到6月份，整个基金节余4.83亿元。尚没有一个市或县区农村合作医疗基金出现赤字的情况。

——甘肃省。截至到2005年9月，甘肃省已在14个县开展了新型农村合作医疗，覆盖农民近300万，实际参合农民255万，参合率为85.3%，与全国试点县的平均水平72.6%相比，高出了近13个百分点。据甘肃省卫生厅统计，截至2005年9月底，甘肃省共累计筹措合作医疗基金1.08亿元，有100.5万参合农民得到了1100万元门诊补偿，18.5万农民得到3250万元健康体检和住院补偿，参合农民在县.乡两级医疗机构的住院人数占到住院总人数的87.6%，参合农民的实际住院费中，有28.1%得到报销，人均住院补偿600元。参合农民在县、乡两级医疗机构的住院人数占住院总人数的87%，人均住院补偿600元，补偿金额占到合作医疗补偿总额的68%。

以甘肃省武山县为例。该县已有7.4万户农户参加新型农村合作医疗，缴纳参保金额328.4万元，全县农民的参合率已达85.72%，参加人数达32万人。武山县新型农村合作医疗管理办公室提供的一组数据表示，截至目前，合作医药费已报销人数达600多人；报销医药费平均每人达350余元，报销最高的为3220.8元。

2005年11月24日，甘肃省政府决定进一步扩大2006年新型农村合作医疗试点工作，其目标是在2006年把全省参加农村合作医疗试点县(市.区)覆盖率提高到40%以上。

小结：2005年我国新型农村合作医疗体制的改革进程取得了预期的绩效。全国新型农村合作医疗改革进展比较大。某些发达地区已经开始迈过试点阶段，开始全面展开；一些不发达的地区也在加快改革进程。有望提前实现中央确定的在“2010年全面建立新型农村合作医疗体制”的目标。

2.城镇医药卫生体制改革

（1）我国城镇医药卫生体制改革的历史沿革。

1995年，开始“两江”试点。国务院决定在江苏镇江.江西九江进行社会统筹与个人账户相结合的社会医疗保险制度的试点，为全国医疗保险制度改革探索经验。

1996年，在40多个城市扩大试点。在“两江”试点取得初步经验后，将试点范围扩大到40多个城市，进一步探索统账结合的具体方式和运行机制。

1998年，决定在全国建立城镇职工基本医疗保险制度。国务院颁布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，要求在全国范围内建立覆盖全体城镇职工.社会统筹和个人账户相结合的基本医疗保险制度，确定了中国医疗保险制度改革的基本目标.基本原则和主要政策。

2000年2月16日，国务院办公厅转发了国务院体改办等8部门《关于城镇医药卫生体制改革指导意见的通知》，决定同步推进城镇职工医疗保险制度、医疗机构管理体制和药品生产流通体制改革（简称医药三项制度改革）。

2000年2~8月，中央有关部委陆续出台了13个配套文件，对城镇医疗机构分类管理、医药收支两条线管理.医疗机构有关税收政策、区域卫生规划政策等做出明确规定，医疗体制改革进入了实际操作阶段。

2002年4月，原国家计委等九部委联合下发了《关于完善“三项改革”试点工作的指导意见》，选定青岛、西宁、柳州作为城镇职工基本医疗保险、医疗卫生和药品生产流通体制3项改革试点的城市，以此来推进医药分家的改革试点。

2004年4月，全国卫生工作会议召开，时任卫生部常务副部长的高强提出，积极鼓励社会组织和个人参与医疗服务事业，允许出资人取得合理回报。

城镇医药卫生体制改革从2000年启动以来，取得了一定的进展，2005年按既定的改革路径在进一步推进。

（2）2005年医药卫生体制改革进展。

——城镇职工医疗保险制度覆盖面有所扩大。我国基本建立了适应社会主义市场经济要求的基本医疗保险.补充医疗保险.公费医疗和商业医疗保险等多种形式的城镇职工医疗保障体系。截至2005年9月底,全国城镇职工基本医疗保险的参保人数进一步增加,已经达13341万人，比2004年增加4296万人。在参加医疗保险的1.3亿人中，享受公费医疗的职工约有5000万人。我国城镇职工医疗保险覆盖面在2004年末为9045万人，2003年末则为7975万人；《2004年度劳动和社会保障事业发展统计公报》，劳动和社会保障部.国家统计局。2005年城镇职工医疗保险覆盖面比2004年扩大了47.5%；是2004年城镇职工医疗保险覆盖面扩大面（13.42%）的3.54倍。

除了基本的医疗保险在2005年有较大进展外，我国的补充医疗保险在2005年也有较大进展。所谓的补充医疗保险是相对于基本医疗保险而言的一个概念。由于国家的基本医疗保险只能满足参保人的基本医疗需求超过基本医疗保险范围的医疗需求可以其他形式的医疗保险予以补充。与基本医疗保险不同，补充医疗保险不是通过国家立法强制实施的，而是由用人单位和个人自愿参加的。补充医疗保险一般有两种方式，一种是由某一行业组织按照保险的原则筹集补充医疗保险基金，自行管理的自保形式；另一种是由商业保险公司来操作管理的商保形式。以广东省肇庆市为例。仅到2005年7月8日止，该市参加补充医疗保险的人数达12.3万人，占计划参保人数的65.19%；其中，德庆县参保人数为1.3万人，占计划参保人数的106.88%，超额完成了今年补充医疗保险费征收任务。

——药品流通体制改革加快推进。药品生产流通体制改革是我国医药卫生体制改革的重点之一。2005年，我国在药品流通体制改革方面采取了一定的措施，也有所成效。

调控药价。国家发展和改革委员会9月28日出台《国家发展改革委关于降低头孢呋辛等22种药品零售价格的通知》，降低22种药品的最高零售价，平均降幅40%左右，是中央政府的第17次药品降价，也是历次药品降价措施中幅度最大的一次。这次降价从10月10日起开始实施。

成立了药品价格评审中心。国家发改委于2005年10月正式成立药品价格评审中心，其主要工作任务是组织开展药品生产经营成本和市场实际购销价格的调查；组织进行专家评审，提出药品价格制定或者调整建议；协助开展专家论证工作；配合研究制定药品价格管理规章.制度和相关政策；监测国内外药品市场价格及成本变化情况；协助开展药品价格政策咨询等工作。

出台新的药品政府定价办法。12月9日国家发改委以发改价格［2005］2542号文发布了《关于对部分药品从出厂环节制定价格进行试点的通知》，对21种药品从出厂环节制定价格进行试点，这些药品都是处方药，是发改委定价目录内实行政府指导价的维生素及矿物质类缺乏症用药。这些药品除了实行国家限制的最高零售价外，还将被限定最高出厂价。这项规定的目的在于进一步加强和改进药品价格管理，降低药品零售价格，规范药品购销行为，减轻群众的药费负担。

加快制定新的药品价格管理办法。全面覆盖药品定价规则的《国家药品价格管理办法》《2400种药品定价将作调整，仿制药统一定价》。已在酝酿过程中，将于2006年第一季度之前作为部门规章出台。该办法将对2400多种政府定价品种作出一定调整，拟对专利产品实行个别定价办法，原研制类药品则“按质论价”采用比较定价办法，而仿制类产品则可能采取统一定价。

其他措施。为了抑制虚高的药价，国家发改委拟采取“药价透明”政策。这项政策要求医药生产企业在药品包装盒上印刷出厂价和零售价，此举的目的是想揭开药品利润空间。

抑制虚高的药价采取一系列措施有所成效，但客观地分析，其成效尚不明显，群众对药价过高等问题仍然有不少意见。究其原因，仍然在于医药卫生体制存在的深层次矛盾与问题没有得到彻底地解决。

3.应对突发公共卫生事件机制的不断完善

2005年我国公共卫生领域的焦点问题是防治禽流感。从禽流感的防治角度分析，我国应对突发公共卫生事件的机制在不断健全和完善。

（1）禽流感的防治效果良好。今年我国对禽流感的防治是比较成功的，主要表现在以下几个方面：

——出台应急预案。在越南等国出现禽流感后，我国立即启动了防控禽流感监管应急预案。早在2005年4月期间，国家工商行政管理总局下发了《关于进一步做好防控高致病性禽流感工作的通知》，提出了市场防控高致病性禽流感工作的“六条措施”。《通知》要求各地工商行政管理机关要严格按照“六条措施”的要求,紧密结合本地实际情况，进一步细化防控工作重点，明确防控目标，强化防控责任，一级抓一级，把任务和责任落实到岗.到人。特别是大中城市、边境地区.发生过疫情的地区.养殖大省的工商行政管理机关，要对禽类市场交易活动全过程实施严密监管，防止禽流感病毒通过市场传播。10月28日，国家工商行政管理总局发出紧急通知，要求各地切实做好市场防控高致病性禽流感工作。通知要求各级工商行政管理机关认真做好防控禽流感工作；各地要及时制定和完善市场防控禽流感应急预案；没有制定应急预案的地方，要抓紧制定；已经制定的要进一步完善。一旦出现疫情，要立即启动应急预案，严防疫情通过市场传播。通知称，各地工商行政管理机关要认真做好禽类市场监管监测工作，对辖区内活禽及其产品市场具体情况做到心中有数。一旦发生疫情，要及时报告当地政府、有关部门和国家工商行政管理总局。

11月7日，国家工商行政管理总局启动市场监管应急预案。根据《全国高致病性禽流感应急预案》规定的禽流感疫情级别，将市场防控禽流感疫情应急预案和应急响应分为三个等级。对于一级应急预案所针对的情形，工商总局规定，事发地工商部门必须迅速关闭疫点及其周围3公里的禽类交易市场，关闭疫区周围10公里范围内的活禽市场，对禽类市场交易活动全过程实施严密监管，对禽类产品交易市场和经营单位进行全面清理检查。一级应急预案规定，一旦出现人感染禽流感病例，当地工商部门必须在6小时内上报总局，并且必须每日报告辖区市场监管情况；尚未出现人感染禽流感的地区，要实行“零报告”制度，每日报告辖区情况。

为防控禽流感在交易市场的传播，各地工商机关通过巡查纪录台账.验证索票.取缔无照经营等方式，加大对活禽市场的监管力度。其中，山东.江西.安徽.湖北等地工商部门普遍加强了市场巡查工作，重点查处非法屠宰加工家禽的地下黑窝点；北京、内蒙古、上海、湖南等地工商部门部署专门力量，加强鸟类市场监管。浙江.江西.重庆等地工商部门与经营户签订责任状、承诺书，引导经营户做好疫情防预工作。

——卫生部、农业部建立人畜共患传染病防治合作机制。2005年10月13日，卫生部和农业部建立了人畜共患传染病防治合作机制，以加强人畜共患传染病防治工作的部门协调与配合。该合作机制建立了人畜共患传染病防治工作协调小组；建立了部门例会制度；定期通报全国人畜共患传染病的疫情，及时通报人畜共患传染病暴发疫情；发生人畜共患传染病暴发疫情时，根据疫情情况，双方共同组织专家组，开展流行病学调查及实验室检测，并根据调查结果提出防治对策建议；建立专家定期会议制度；共同研发新发传染病的检测和诊断手段；根据各自工作需要制定相关病种的监测方案并开展监测工作，及时通报异常情况.检测结果；开展人畜共患传染病防治工作督导检查。

——信息公开透明。吸取SARS危机的经验教训，我国在防治禽流感时有效地做到了信息公开透明。国务院明确规定，重大动物疫情发生后，省、自治区、直辖市人民政府和国务院兽医主管部门应当在4小时内向国务院报告；县（市）动物防疫监督机构初步认为属于重大动物疫情的，应当在2小时内将情况逐级报省、自治区、直辖市动物防疫监督机构。

无论是首次出现禽流感疫情还是出现人被感染的情况，我国都及时向社会公众和国际社会通报。当湖南发现三例“不明原因肺炎”病例后，国家卫生部当即邀请世卫组织的5名专家到湖南参与联合调查；11月23日，当安徽省发生一例人感染禽流感死亡病例后，国家卫生部向世卫组织再次提出联合调查邀请。这些措施不仅及时地给国内社会发布了透明的信息，避免了社会恐慌，而且得到了国际社会的大力支持与帮助。

（2）政府应对突发公共卫生的机制不断完善。除了采取应急措施之外，政府应对突发公共卫生的机制也在不断完善。

——出台了《重大动物疫情应急条例》。2005年11月16日，国务院通过了《重大动物疫情应急条例》，并决定采取九个方面的措施对家禽产业进行扶持。

——新版《人禽流感诊疗方案》印发。由于人禽流感病毒的变异速度比较快，在2004年制定的《人禽流感诊疗方案》的基础上，卫生部于2005年9月3日印发了新修订的《人禽流感诊疗方案（2005版）》。同时，加强了对社会的宣传和教育力度，使社会公众了解、掌握最基本的禽流感知识。

——制定了《传染病预防控制工作协调机制》。2005年12月22日，卫生部、铁道部、交通部、质检总局、民航总局共同制定了《五部局传染病预防控制工作协调机制》。该协调机制成立传染病预防控制工作协调小组，建立部门例会制度，实现专家资源共享。(摘自中国（海南）改革发展研究院《2006中国改革评估报告》)