第一章 供水及卫生救助最低标准

第一节 灾情分析     制定满足灾民需要的计划必须基于对当时实际情况的清楚了解，包括政治形势、安全因素以及可能的发展趋势。灾民、救助机构、捐助者及当地政府必须清楚，救助是合理的、有效的。因此，分析灾害的影响以及供水与卫生救助本身是十分必要的。如果不能准确发现问题所在，就难以甚至不可能正确开展救助工作。     采用标准方法对各方面进行分析，对快速准确地确定人道需求以及保障供给有着重要的作用。本节为收集和分析各种信息提出了一系列统一的标准和指标，以便准确确定救助需求、制定救助计划、监控和评估救助实效，并确保灾民参与。     分析标准在各项计划实施前即行启用，又贯穿于计划实施的全过程。灾情分析从初始评估着手，并由此确认灾害的影响以及是否及如何实施救助行动；其次是监控，看看救助行动是否满足灾民需要，以确定是否有必要作进一步的调整；再次是评价，全面评价该计划的执行情况，总结经验和教训。     在行动过程中强调信息和知识共享是很重要的，这样可以对问题进行全面的了解，以协调救助行动。在分析过程中的文件和详细资料有助于广泛了解灾害对公众健康的不利影响和其他后果，并有助于进一步改进防灾减灾策略。          分析标准1：初始评估          救助计划的制定基于对紧急情况的正确了解和对与供水及卫生救助有关的健康安全保障及其需求的认真分析。          关键指标          ●具有相关经验的人员根据国际公认程序迅即作出初始评估。     ●由各方面人员（包括供水、卫生、营养、食品、居所和医疗救助等方面）组成的联合评估小组、当地政府、灾民男女代表以及人道主义救助组织的有关人员共同进行评估。     ●收集资料并用于决策，且确保决策的公正、公开。     ●资料根据性别和年龄适当分类。     ●收集的资料应能表明不同性别、不同社会阶层和不同年龄的人的健康问题及对水、卫生条件的需要，并为监控与评价提供基本数据。     ●监控所有被破坏和未被破坏的供水及卫生设施。     ●评估工作应考虑灾难发生国及受助国的供水及卫生的国家标准（如果其标准是非统一标准的话）。     ●安全无保障的情况下，评估工作应包括对影响灾民个人及群体人身安全诸因素的分析。     ●提出需要外来救助的建议。如果需要救助，建议优先救助项目、救助策略及所需物资。应考虑以下几点：     ——灾民群体的社会及政治结构，包括与使用供水及卫生设备有关的文化及性别因素。     ——灾民的估计数及其人口统计特征。     ——当地的人力物力。     ——特别注意处境危险的灾民群体。     ——接近灾民的方法以及灾民行动自由的限制因素。     ——政治形势、安全因素及工作环境。     ——救助行动可能的长期效应及对环境的影响。     ●在设计供水及卫生设备供应方案时还应考虑弱势群体，尤其是妇女和少女所面临的特殊的安全威胁。     ●评估报告应覆盖重点地区并提供适当的救助建议。     ●评估结果应向其他救助部门、国家和当地政府、救助组织以及灾民男女代表通报。          救助指导          1.国际公认的初始评估程序：见Davis，J&Lambert，R（1995）；Pesigan，AM&Telford，J（1996）。     2.及时：对于初始评估来说，及时是很重要的，初始评估应在灾害发生后尽快开展。如有必要，还应同时尽快提供紧急需要。一般来说，评估报告应在评估小组到达灾区现场后的一周内完成，尽管这可能取决于特定的灾害类型和波及范围。     3.参与评估人员：参与评估的人员应包括能够以文化上可以接受的方式从各灾民群体中收集信息的人员。特别是有性别分析能力和语言技能的人。评估人员中男女比例适当搭配就更为理想。     4.评估程序：评估程序在实地调查前应在所有参评人员之间取得一致意见，并向参加人员布置相应的任务。     5.资料收集：收集资料的方法有多种，应根据不同的条件乃至不同种类的信息仔细选择不同的方法。一般来说，情况变化大，突发事件（如新的人口迁移、流行性腹泻的爆发）时有发生，资料收集工作更应经常开展。初始评估应当快捷，可以粗放些，而在分析时，时间比较充裕，资料更加齐备，分析可得到完善。列清单是一种有效的办法，据此可以确保所有的关键问题不会遗漏。附录1是一个清单范例。     6.资料来源：供写评估报告用的资料来自现存文献、有关历史资料、事发前的资料以及来自各方面人员（诸如捐助者、救助组织工作人员、政府工作人员、当地专家、团体男女负责人、当地长者、参加救援的医疗工作人员、教师、商人等）的讨论意见。国家或地区的防灾计划也是信息的重要来源。同灾民分组集体讨论会得到极有用的观点和实践经验。     用于收集信息的方法及其可靠性均有局限，这一点必须予以澄清。决不能提供对实际灾情的了解有误导作用的图片等资料。     7.基本问题：了解国际法律规定的灾民的权利有助于评估工作。初始评估乃至随后的分析研究，应充分了解该地区当时社会结构、政治、安全、经济、人口及环境等问题。在分析新的灾情动态及其影响时，要充分考虑以往的经验和灾民的意见。这要求包括当地专家意见和对人力物力资源、薄弱环节及救助需求的信息收集和分析方面的知识。还应考虑该地区迁移人口和非迁移人口灾前与灾后的生活状况。     8.处于危险中的群体：要特别考虑易受伤害的群体（诸如妇女、青少年、孤儿、小孩、老人、残疾人）的需要。还应考虑社会体系中的性别差异。     9.灾后恢复：考虑和分析灾后恢复期的有关问题应是初始评估工作的组成部分，这样救助既可满足紧急需求，又有助于灾民灾后恢复。     10.与寄居地居民的关系：为寄居灾民供水和提供卫生设施可能引起当地公众的不满，在本身资源（比如水资源）就不太充裕或者强制灾民分享资源时尤其如此。为减少抵触情绪，应同灾民寄居地进行充分协商，同时加强改善其生活设施。已安排移民的地区，其计划也应该考虑因移民带来的新的生存压力。          分析标准2：监控和评价          必须对供水及卫生救助计划的执行情况及其对健康产生的效果以及环境变化进行监控和评价。          关键指标          ●供监控和评价用的信息要及时有效；记录和分析要准确、符合逻辑、结果可靠。     ●采用系统的资料收集方法收集：     ——水的消耗量；     ——水质；     ——供水系统及其运转状况；     ——供水点的位置；     ——厕所的位置；     ——传病媒介控制、固体垃圾处理、排水等活动。     ●监控供水及卫生设备物资的使用情况。     ●监控供水及卫生设施的位置以及与灾民居住地周围灾民群体与供水及卫生设施相关的健康问题。     ●对于弱势群体，尤其是妇女和少女的供水及卫生设施的安全性监控。     ●定期向灾民中的男女及儿童代表进行咨询，让他们也参与监控活动。     ●定期发布有关供水及卫生救助计划执行效果的报告。前后发生的变化以及计划必须调整的其他因素也应报告。     ●确保供水及卫生救助与其他救助部门、灾民、有关当局、捐助者等之间的信息互通。供水及卫生救助与医疗信息系统之间要进行定期信息交流（见第五章，“医疗救助最低标准”）。     ●监控活动可提供救助计划满足灾民中的受助目标群体需要的有关信息。     ●按照上述目标及统一的最低标准评估该计划对灾民的救助作用。          救助指导          1.监控信息的利用：突发事件是短暂的、不断变化的。因此定期和实时收集信息，确保计划切合实际至关重要。对项目的经常监控所获得的信息应该用于项目的考察及评价工作。在某些情况下，必须对救助策略进行调整，以适应具体情况或救助需要的变化。这方面的材料可参见附录4关于评估、监控及评价的参考文献。     2.与其他相关领域的合作：评估过程中获得的信息常用作医疗卫生信息系统（见第五章，“医疗救助最低标准”）的基础资料，并用于供水及卫生的监控评估工作。监控和评估活动需要各方面的救助工作紧密协作。     3.使用和传播信息：信息收集活动必须针对救助项目进行，换句话说，信息应该有用而且能够利用。如果需要，可供其他方面的救助工作和其他救助机构乃至灾民使用。采用的交流方法（传播的方式、语言等等）要适于相关的受众。     4.参与监控的人员：如果在监控过程中需要向灾民咨询，参与人员应包括能够以文化上可以被接受的方式从各灾民群体中收集信息的人员，尤其是不同性别及具有语言能力的人员。应该提倡妇女参与此项活动。     5.设施的利用：灾民对所提供的设施及物资的使用可能受到安全性能、方便情况、质量及其是否符合需要和习俗等因素的影响。例如，对于妇女和儿童的安全来说，供水点及厕所的监控就显得很重要，因为性暴力常常在这些地方发生。只要有限制设施使用的因素存在，就要对整个救助计划进行调整。在计划执行之前及执行中应多方面征求意见，特别是同妇女的充分讨论，因为对妇女设施使用的限制是最大的。     6.评估：评估主要是检测计划执行的效果，为以后的防灾、减灾和救助积累经验，强化责任感，因而，评估工作是很重要的。评估工作指的是以下相互关联的两个方面：     （1）内部评估。通常由工作人员完成，并作为定期分析和监控信息评价的组成部分。人道主义救助组织也必须评估其所有计划在特定灾区的救助效果，或者将其与在不同灾区的救助效果相比较。     （2）外部评估。相比之下，外部评估要宽泛得多，由救助组织和捐助者完成，有时或许是在紧急情况发生之后立即进行。评估时，采用的方法与投入的人力物力要与该计划本身的情况相符合，评估报告描述评估采用的方法及获得结论的过程。评估结果应向所有参与人道主义行动的人员（包括灾民）公开。          分析标准3：公众参与          应向灾民提供参与制定和实施救助计划的机会。          关键指标          ●在进行需求评估、方案设计及其执行的有关决策时应征求灾民男女代表的意见并邀请他们参与。     ●灾民男女代表应了解有关救助计划的情况，并有机会向救助组织反馈对救助计划的意见。          救助指导          1.公正：灾民参与决策、救助计划的设计和实施有助于确保计划的公正、有效。特别应考虑的是要确保妇女的参与以及救助项目中男女代表的平衡。参与供水及卫生计划还有助于灾民在危机时刻增强自信和尊严，产生集体意识和主人翁感，有助于确保受助者和救助者的安全。     2.灾民可以不同的方式参与供水及卫生救助计划：比如通过参与评估小组，参与决策（如确定什么样的条件可保证灾民安全舒适地去厕所、洗漱），传播包括与获得及使用卫生设施相关的文化及性别因素的信息的知识，帮助找出安全隐患等。     3.成立协调委员会：协调委员会协助确保各方面人员参与救助计划。为了保证协调委员会的代表性，其成员的性别、年龄、种族及社会经济状况都应有所考虑。政界要人、社会知名人士及宗教领袖等都要有代表。协调委员会一旦成立，委员会成员必须对其作用和职能达成一致。     4.收集意见和建议：通过定期的民意调查和举办座谈会达到参与的目的。民意调查可以在分发救灾物资或家访时进行，也可在集会演讲时进行。同灾民群体成员分组座谈也可以获得关于文化信仰和习俗等有用信息。