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蔡延松委员:我国天然林保护工程实施中应予重视解决的问题
中国网 | 时间: 2002-03-14  | 文章来源: 中国网
     从1998年试点至今,国务院有关部门和工程省区切实加强工程的组织领导,抓好规章制度建设,注重营造良好的社会氛围,并努力探索有效的管理机制,使得工程实施进展顺利,取得了明显的阶段性成果。

    一是木材停伐减产按计划到位。长江上游、黄河上中游地区的13个省、区、市全部停止了对天然林的商品性采伐;东北、内蒙古以及新疆、海南等重点国有林区大幅度调减木材产量;实施天保工程后,每年减少采伐量近2000万立方米。

    二是森林资源管护得到加强。工程区内森林管护人员由1998年的5.5万人增加到2001年的15万人,管护森林面积达13.9亿亩。工程省区3年共新增森林面积9500万亩。各种形式的个体承包机制正在全面推行,以专业队为主的森林管护逐步走向规范化。

    三是公益林建设步伐加快。3年来,工程区共完成人工造林1880万亩,飞播造林860万亩,封山育林7921万亩,育苗面积22.5万亩。一些地区生态恶化的状况有所改善。

    四是富余人员转产安置取得重要进展。工程实施3年来,共分流安置富余职工53.3万人。有近50%的森工企业的职工纳入了省级养老保险社会统筹。不少地方积极发展木材精深加工和多种经营,增加了职工的就业门路和经济收入。

    五是生态环境得到逐步改善。野生动植物的栖息环境得到改善,野生动物的活动增加。如东北地区多次发现东北虎的痕迹。

    六是保证了林区社会和边疆的稳定。天保工程区,特别是国有林区,长期处于“资源危困、经济危机”的“两危”局面。实施天保工程后,林区的社会治安状况明显改善,保证了边疆的稳定。

    与此同时,工程的实施给林区的经营思想、经济结构和产业结构的调整都带来了巨大的变化。一是工程区内林业经营方向由以木材生产为主向以森林保护和发展为主转变,森林资源恢复和增长速度加快。二是林区经济由“独木支撑”向调整结构、多种经营转变,部分地

    区呈现出良好的发展态势。三是植被建设由单纯造林向造管并举转变,生态建设步伐大大加快。四是林区职工就业渠道由单纯依靠“大木头”向多元化转变,就业门路进一步拓宽。五是推动了企业由传统的管理体制向建立现代企业制度转变,为企业发展注入了活力。

    实践证明,党中央、国务院作出实施天然林保护工程的决策是完全正确的,确实是一项功在当代、利在千秋的“德政工程”。

    实施天保工程是我国生态建设的一项开拓性工作,随着工程建设的逐步深入,有些问题逐步暴露出来,一些政策措施需要进一步完善配套,一些积累日久的深层次问题亟待解决:

    一、国有森工企业债务问题。按照国家批复的天保工程实施方案,天保工程实施后,企业因停伐和减产形成的银行债务,实行停息挂账,然后清产核资,用中央呆坏账准备金予以冲销。但实际上各地银行仍向企业收取利息,有的通过法院封存了企业的账户。据初步测算,企业因停产和减产而难以偿还的银行本息约80亿元。建议国家抓紧解决企业债务问题,对经核实确实由于停产和减产而难以偿还的银行债务,采取核减或冲销或分期分批转做资本金等方式,以卸掉企业沉重的债务负担。在政策未落实前,现有债务先停息挂账。

    二、人员分流安置问题。一是一次性安置指标不足。因就业门路狭窄,很多地区提出一次性安置指标太少。据了解,到2003年,吉林省森工企业需要一次安置人数将达到11.9万人,而国务院批准的实施方案中纳入一次性安置的仅有5万人,尚有6.9万人无法安置;龙江集团有21.6万人的富余职工要求一次性安置,比原计划13.5万人超出8.1万人;贵州省计划指标3553人,而需要安置的职工6966人。二是集体混岗职工安置困难。在东北、内蒙古国有林区的森工企业中,有大量的集体职工,以前和全民职工享受同等待遇,其劳动人事等管理隶属森工企业局,用工制度上不分全民和集体,混岗统一安排。而实施天保工程后,正式职工与集体混岗职工采取不同的政策,致使集体混岗职工安置困难。这已成为东北林区的不稳定因素。吉林省森工企业共有近3万名集体职工,其中7O%的职工下岗,有近1万名职工要求参加一次性安置;黑龙江省森工企业共有混岗集体职工18.9万人,占国有职工的35%,也要求纳入一次性安置范围。建议国家根据各工程区的情况,按各地实际需要一次性安置的人员确定一次性安置指标,相应增加安置费投资。同时将东北、内蒙古国有林区的集体混岗职工纳入国家的一次性安置计划。

    三、禁伐区内人工林贷款偿还问题。对天保工程区内由集体、个人用贷款营造的速生丰产林和商品林基地,由于区划为禁伐区而不能采伐,贷款难以归还。特别是80年代中央出台“谁造谁有”政策后,很多农民用贷款或集资款进行造林,现在正处于可利用期,由于不能采伐,又没有明确的补偿政策,致使大部分不但没有致富,反而负债累累,极大地影响到了群众造林的积极性。如重庆巫山县螺坪区大垭村的廖清良,从1987年开始至今与人共同承包造林5093亩,并于2000年被评为全国劳动模范,其妻子宋后英于1999年被全国妇联授予“三八绿色奖章”。但由于造的林子不能采伐,其20万元的贷款无力偿还,被银行告上法庭要求还款,合作人之间也出现矛盾,致使积劳成疾,于去年初去世。建议国家对因营造的人工林区划为禁伐区不能采伐的,由国家出资购买,以偿还债务人的债务,或由国家森林生态效益补偿资金中予以补偿。

    四、地方配套资金问题。天保工程的实施方案中规定,工程所需资金由地方承担20%。但工程省区地处我国西部地区,经济贫困,配套资金不能到位,影响工程任务完成。以2000年为例,中央国债下达计划10.5亿元,按地方配套比例20%的要求,地方配套资金应不低于2亿元,但地方配套资金到位还不足2000万元,仅为2%;财政专项资金地方配套的比例也不到10%。建议国家考虑天保工程区地处我国西部,多为贫困地区和民族地区,这些省区财政相对较为困难,很难按照方案要求全额配套。请中央财政全额解决需由地方配套的工程资金或降低地方配套比例。

    五、产业发展政策和产业结构调整问题。天保工程方案确定,天保工程区林下资源丰富,合理发展非林非水产业的潜力很大,如发展种植业、养殖业、旅游业、野生资源的深加工和精加工等,这也是解决企业和职工新的经济增长点的好出路。像东北地区还承担全国26.5%的商品材生产任务,也是我国造纸工业和人造板工业的原料林主要生产基地,在当地培育速生丰产的造纸原料林和人造板用纤维原料林,可以大大降低运输成本。但由于缺少启动资金,林区产业的发展受到了限制。建议国家在实施天保工程中,要重视林区产业结构调整,这对于林区的人员就业、提高经济效益、实现可持续发展至关重要。因此,国家应确定专项贷款资金或注入资本金,对上述产业项目给予支持。

    六、国有林区管理体制问题

    一是森工企业政企不分问题。长期以来,森工企业一直承担着文教卫生、公检法司、知青安置等应由政府承担的职能,更为严重的是,黑龙江大兴安岭地区和伊春市还实行政企合一的体制,每年需支出大量的费用,严重束缚了企业的发展。如黑龙江省纳入“天保”工程实施范围的教育、卫生、公检法人员和政府经费开支人员共计76057入,1998—2000年企业政社性支出总额是214996万元,中央财政补助投入118671万元,企业承担96325万元。天保工程的实施,在一定程度上缓解了企业办社会的矛盾,但未根本理顺关系。尽管近年来要求解决企业办社会问题的呼吁非常强烈,但国家至今没有出台相应的政策。建议国家尽快解决国有森工企业政企不分的问题,把企业承担的办社会职能交由地方政府负责。

    二是资源管理体制问题。国有林区森工企业在森林资源经营管理上具有双重职能,一方面具有生产经营的企业职能,另一方面具有保护管理森林资源的政府职能。这种政企不分的管理体制,造成森林的所有权与经营权不分,使资源利用和资源保护的矛盾难以处理,既不利保护国有森林资源,也不利企业追求最大经济效益。建议国家抓住实施天保工程契机,加大改革力度,尽快研究解决这一长期困扰林区发展的问题,真正实现森工企业的政企分开。

    中国网2002年3月14日

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