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梁雄建委员:电信需进行规制
中国网 | 时间: 2002-03-16  | 文章来源: 中国网
     一、规制的原因及目的

    1.电信产业规制的经济学原理

    在完全的市场竞争中,市场能够有效地配置资源,此时,市场将会采用最有效的技术和最少量的投入来生产有效的产出组合。但是电信市场是一种不完全竞争的市场,所以,其市场配置将会失灵,为此,有必要进行政府的干预,来对电信市场进行规范,使其能够有效的进行产业的生产运作。

    众所周知,电信市场是一种不完全竞争市场,电信公司能够足以影响电信服务的收费水平,此时从经济学的角度来讲,社会的产出将会从生产可能性边界之上移至边界之内,因为电信产业可以决定或者说影响到市场价格,从而产出就会低于有效率的水平,使经济的有效性受到破坏。

    此外,电信产业在多数国家是作为一种基础性的产业,所以在很大程度上要做到服务的公平。一个民主、公平的社会会用一些管制的措施强行对市场的这种分配上的不均衡进行规制。

    2.电信规制的目的

    总的来说,电信规制的目的是为了促进电信市场的效率与均衡。具体来说,电信规制的目的可以分为以下几个方面:

    (1)促进电信业的普遍服务。

    (2)加强市场竞争,从而

    ——提高电信业务的效率;

    ——提高电信业务的质量;

    ——提高电信业务的技术;

    ——依照效率原则确定业务价格。

    (3)在不存在市场竞争或市场竞争无法有效运作的情况下,防止出现市场权力滥用(例如在市场上占主导地位的非正常定价,或其他妨碍竞争的行为)。

    (4)为促进投资和发展电信网络创造有利环境。

    (5)通过建立透明的监管和许可证制度,提高公众对电信市场的信心。

    (6)保护包括隐私权在内的消费者权益。

    (7)通过有效的网间互联协议,提高所有电信用户的互联性。

    (8)优化使用包括无线电频率、号码及路权在内的稀缺资源。

    二、电信规制的主要内容

    1.限价规制

    (1)价格规制的目标

    财务目标:通过价格规制需要达到的一个重要目标是确保被监管的运营商能够获取足够的收入来维持运营并进行将来的投资。

    效率目标:人们普遍认为价格规制应当促进电信业务的效率。

    公平目标:许多电信价格方面的规制决定都是为了实现公平目标。公平目标通常是指在社会所在有成员间公平地分配利益。在价格规制中,电信监管机构主要考虑几个方面的问题:运营商和用户之间的公平;运营商之间的公平竞争;用户和用户之间的公平。

    (2)价格规制的方法

    长期以来,各国发展并采用了不同的规制电信价格的方法。为了实现价格规制的目标,并且保持价格规制体系的稳定性和确定性,一些国家采用了以立法为基础的规制方法,其他一些国家则采用了就具体事项临时做出决定的方法。我国可考虑采用最高限价法。

    2.电信经营许可证

    电信监管机构通过发放电信许可证,可以授权一个企业提供电信业务或者从事设施的运营。在许可证中,通常也会对授权的条件以及电信运营商的主要权利和义务做出规定。许可证是电信行业改革过程中的重要的监管程序。

    通过向电信业运营商发放许可证,政府和监管机构通常希望达到的目标包括:

    (1)对基本公共业务的提供实施监管。

    (2)促进网络和业务的发展并实现普遍服务目标。

    (3)私营化或商业化。

    (4)对市场结构实施监管。电信规制的一个重要方面是确定市场结构,特别是确定被许可提供电信业务的运营商的数目。大多数国家许可新的电信业运营商进入市场的目的是为了促进竞争。另一个主要目标是确保新的市场进入者的利益并形成可持续的有效的竞争。

    (5)建立竞争的体系。电信许可证通常包括建立公平竞争市场方面的条件,其目的是为了降低主导运营商滥用其市场主导地位的可能性。

    (6)稀缺资源的分配。

    (7)带来政府的收入。向电信运营商发放许可证以及无线电频率使用许可证,可以为政府带来重要的财政收入。

    (8)保护消费者。

    (9)规制的确定性。通过对电信运营商和监管机构权利和义务的明确规定,电信许可证可以大大提高人们对于规制体系的信心。

    3.网间互联

    竞争是当今电信市场成长和创新的关键。对于竞争的可持续性来说,网间互联是一个非常重要的因素。主导运营商可以采取许多措施以阻碍有效竞争。电信市场的进入者很难通过谈判来消除这些竞争的障碍。为了实现有效的完全互联,监管机构必须提供适当明确指导。网间互联的原则包括:

    (1)网间互联的条款不得在运营商之间或占主导地位公司的自营业务和同

    其互联的竞争者的业务之间实施歧视。

    (2)在任何技术上可行的符合标准的网都应当允许网间互联。

    (3)网间互联的收费通常应当以成本为基础。

    (4)主导运营商对于由于其效率低下而不应当收取费用并不得将该成本转嫁于同其互联的运营商。

    (5)在互惠的网间互联情况下,当预期的成本差不多持平时,互不结算的协议是以成本为基础的结算的一个有效的替代品。

    (6)为促进运营商之间有关网间互联的谈判,应当事先制订管制指引和程序。

    (7)同主导运营商进行网间互联的标准条款和程序应当公开。

    (8)网间互联程序和协定应当透明。

    (9)网间互联协定应当促进有效和可持续的竞争。

    (10)应当对网络元素进行分拆并且分别收费。

    (11)同普遍服务义务有关的收费应当被独立开来,而不是同网间互联费用捆绑在一起收取。

    (12)一个独立的监管机构应当能够及时公正地解决网间互联争议。

    4.普遍服务规制

    (1)普遍服务的概念。

    各项电信业务普及政策的共同目标是促进并维持社会公众能够获到经济上可以承受的电信业务。普遍服务政策尤其重视向那些通常无法获得电信业务的人提供或保持电信业务。所谓普遍服务政策是指促进或维持每一个家庭都能与公共电信网络相连,将所有或大部分家庭同公共电信网络相连的目标,通常被作为“普遍服务义务”。

    普遍接入通常是指每一个人都能通过合理的方法使用公用电话。普遍接入的提供可以通过付费公用电话、社区电话中心、社区互联网接入终端以及其他类似的方法。

    普遍服务和普遍接入是两项不同的政策,但这两项政策的概念是紧密相连的。在一些情况下,普遍服务、普遍服务义务和普遍接入这几种说法可以互相替代。在本文中,电信业务的普及同时指代普遍服务和普遍接入。

    (2)电信业务普及政策的目标。

    各国政府和监管机构实行电信业务普及政策的原因各有不同。电信业务政策的主要目标:使得社会大众能够全面参与21世纪社会;促进国家政治、经济和文化的大融合;促进经济的发展;促进人口均匀分布;消除城乡差别。

    (3)强制电信普及的方法。

    交叉补贴。在大多数国家,主导运营商内部的交叉补贴一直是促进电信业务普及的主要方法。

    接入亏损补偿。接入亏损是传统的交叉补贴机制的一种变化形式。接入亏损补偿可被用于补贴范围广泛的业务种类(例如所有接入业务),或者范围较为狭窄的业务类别(例如仅向居民接入业务提供补贴)。

    (4)电信普遍服务的基金。

    电信业务普及基金通常被认为是促进电信业务普及目标的最佳方案。电信业务普及基金从不同的来源取得资金,并且将其有针对性地用于实现特定电信业务普及目标。

    三、如何进行有效的电信规制

    1.电信管理部门的重组。

    建立相应的组织结构,可划分三个层次:

    (1)政府部门(如信息产业部等):制订政策

    (2)国家监管机构:对电信进行规制(管制)

    (3)电信运营商:提供电信业务及建立网路等。

    政府从国家整体利益角度制订电信政策,不经营电信运营企业。

    设立独立的国家电信监管机构,性质如中国证监会等。监管机构具有独立性并不意味独立于国家的法律和政策,法律必须对监管机构的权限作出规定,监管机构必须对立法机关或其他政府机构负责,但它对于政府相应的行政机构是相对独立的。

    2.尽快制定电信法。

    中国网 2002年3月16日

    

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