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农民充分就业与全面建设小康社会
中国网 | 时间: 2003-01-17  | 文章来源: 中国经济时报
    就业问题是当前中国经济发展面临的最大挑战之一,特别是农村大量的富余劳动力滞留农村,它同农村的贫穷问题密切相联。

    十六大确定了全面建设小康社会的目标,完全符合我国国情和现代化的实际,符合广大人民的愿望。为了实施这一目标,明确提出“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移,是工业化和现代化的必然趋势”,“扩大就业是我国当前和今后长时期重大而艰巨的任务”。

    农村富余劳动力在流动中就业的发展历程

    一封闭的城乡二元结构,使大量的劳动力滞留农村。改革开放前,中国实行的是计划经济体制,以优先发展重工业为主的战略方针,轻纺工业和第三产业相对滞后,提供的就业岗位少,难以满足城乡就业的需求。资金的原始积累采取“以农养工”的方针,用“剪刀差”等办法,从农村抽走资金,用于城市化工业化建设,而对占总人口80%的农民,采用行政手段,实行严格的城乡隔离政策,形成封闭的城乡二元结构,把农民关在城门之外,在狭窄的土地上,进行低效劳动,致使大量的劳动力长期封闭在农村,不能流动。同时,又不适当地强调“以粮为纲”,限制发展多种经营和乡村工业,生产结构单一,因而农村长期处于普遍贫困状态。农村改革始于1978年,当时中国农村贫困人口2.5亿多,贫困发生率高达33%。

    二随着家庭联产承包制的推行,乡镇企业的异军突起,为中国农村劳动力大规模转移迈出了第一步。上世纪70年代末期开始的农村改革,在农村普遍推行了以大包干为主的家庭承包经营体制,农民对土地有了使用权和经营权,废除了人民公社吃“大锅饭”、干活大呼隆的旧体制,农村劳动力过剩的情况充分被显露出来。家庭联产承包经营极大地调动了广大农民的生产积极性,农村多年积累的生产力迅速被释放出来,粮食等主要农产品迅猛增长。随着温饱问题的基本解决,商品经济的发展,废除了粮食“统购统销”政策和“粮票”制度,农民手中有了余粮,有了一定的资金,农村富余劳动力,开始离开土地到小集镇务工经商,从而推动了中国农村乡镇企业的兴起。乡镇企业的异军突起和多种经营的发展,吸纳了农村剩余劳动力1.36亿多人。其特点是“离土不离乡,进厂不进城”,不仅促进了农村工业的发展,农民收入快速增长,而且社会震动不大,政府和农民都满意。到1985年全国贫困人口下降到1.25亿人,贫困发生率为14.8%,比1978年下降了一半,平均每年减少1780万人。这次的流动为农民进一步在更大范围流动拉开了序幕,是一次有益的演习。

    三农村劳动力大规模跨区域流动,引发了波澜壮阔的民工潮。上世纪80年代末和90年代初期,中国出现了波澜壮阔的民工潮。一方面由于乡镇企业进入常态发展时期,再加上经济环境发生了一些变化,乡镇企业吸纳劳动力的能力逐年下降,“离土不离乡”的就业方式已不能满足农村富余劳动力就业的需要。另一方面,随着改革开放的深入发展,东部沿海地区和城市经济发展很快,率先走上致富路。它们不仅迅速解决了本地富余劳动力就业的问题,出现劳动力资源短缺的现象,产生了对劳动力新的需求,而中西部地区却存在大量富余劳动力。在这种情况下,农民为了求生存、求发展,为了寻找新的就业机会,越来越多的农民勇敢地离开了本乡故土,走上了打工学艺,闯荡天下的艰苦历程,开始跨区域流动,除了在本县、本地区、本省流动外,还到外省、到东部发达地区、往大城市流动,终于形成了波澜壮阔的民工潮。开始时是盲目的无序的流动,出现了一些问题,对社会的震动很大,有的主张要禁止这种“盲流”,甚至提出要用“铁扫帚”把“盲流”扫出城门。但是随着时间的推移,政府及时提出了“政策引导、有序流动、加强管理、改善服务”的十六字方针,民工潮逐步走上了有序流动和规范化,创造了农民群众“自谋职业、自主创业、自主脱贫”的新机制,这时的民工流动每年大约有6000万到8000万人,这在世界人口流动史上是罕见的。民工潮的兴起意义重大:一是它为发达地区和城市建设提供了大量的廉价劳动力,为国家的经济发展和建设做出了巨大贡献。亿万民工的辛勤劳动,究竟对全国GDP的增长有多大贡献,没有统计,谁也说不清楚。仅以广东省为例,据有关部门估算,全省有农民工2000多万,对全省GDP的贡献率超过25%以上。二是它缓解了欠发达地区富余劳动力就业的压力,有利于增加农民的收入,成为农民增收的重要组成部分,是欠发达地区脱贫致富的重要途径,“外出一人,全家脱贫,外出二人,全家致富,外出一批,带动一地”,到1993年,全国贫困人口下降到 8000万,比1978年2.5亿下降68%,贫困发生率为8.8%;三是它是一所大学校,是提高劳动力素质,培养经营管理人才的摇篮;四是它也为欠发达地区的资金积累做出了贡献。以四川省为例,全省打工者超过1200多万人,跨省的有600多万人,实现劳务收入达450亿元,超过了本省地方财政收入,对当地经济发展、增加农民收入有着举足轻重的作用。五是,应当特别指出的是农民的流动,使劳动力资源的配置由政府决策为主转变为由市场配置为主的机制,从而推动了用工制度、工资制度、教育制度、户籍制度等方面的改革,促进了中国劳动力市场的形成、发育和成长。

    四“创业潮”的兴起,加快了农村城镇化进程。大批打工者经过三、五年,六、七年打工生涯的锻炼,开阔了眼界,增长了才干,学到了本领之后,每年都有一批打工者回到家乡创业。他们有的办起了个体、私营、联营企业,有的创办或领办乡镇企业,创建了一大批中小企业,以至大型企业,实现了“从奴隶到将军”的转变,当上厂长、经理或董事长,涌现出一大批“创业之星”。据四川省的调查,该省外出打工者1000多万人,其中回乡创业的有40多万人,占4%左右。据有关报导,目前全国打工者超过1.2亿人,除其中有一部分成功者已在城市稳定就业、创业,扎下了根,由农民正式变为城市工人或市民外,如果全国按一亿多打工者计算,回乡创业者大约有400万人。如果每个创业者能安排5-10个人就业,全国就能增加2000-4000万个就业岗位。据湖南省劳动部门的统计,目前该省外出打工人员回乡创办的企业大约有25000多个,共安排劳动力25.4万人。平均每个企业吸纳劳动力10人左右。创业者大多在小城镇开店办厂,务工经商,是中西部欠发达地区经济发展新的增长点。他们依靠自己的力量,建设了许多“工业开发区”、“农民一条街”,以至新型的“农民城”,加快了农村城镇化的发展进程。

    1994年,国务院制定了“八七扶贫攻坚计划”,要求到2000年,用7年的时间解决8000万贫困人口的温饱问题,这个目标已基本实现。当前农村还有3000多万人还没有完全解决温饱问题,贫困发生率仅占 3%左右。

    综上所述,自农村改革开放以来,从家庭承包经营的推行、乡镇企业的异军突起到波澜壮阔的民工潮和创业潮,都是农民的伟大创造,是不断解放和发展生产力的大潮,是与时俱进不可阻挡的时代潮流。它对中国的工业化、城镇化、现代化的发展,对富余劳动力的充分就业和扶贫开发做出了巨大贡献。

    全面建设小康社会重点和难点在农村

    由于我国人多地少,人口基数大,再加上人口的不断增长,城乡二元结构长期得不到缓解,当前农村富余劳动力仍然有1.5亿左右,供大于求的状况依然存在。同时面临着农民收入增长缓慢,城乡工农差距、东西部地区差距、农民之间的差距逐年拉大,民工潮又同城市下岗失业相交叉,特别是加入WTO后中国农业受到国际市场的冲击,必将给农民工进城增加新的困难,形势更加严峻。因此,我们必须认识到,全面建设小康社会的宏伟目标,最繁重、最艰巨的任务在农村,因此我国的改革和发展的重心应逐步向农村转移,向农村倾斜,使工农、城乡两个“轮子”统筹、协调发展。特别是解决好农民充分就业和农民增收问题,应当作为农村工作的重点。只有农民充分就业,才能促进农民增收,只有农民收入不断增加才能逐步缩小各种差距,推进产业结构调整,维护社会稳定和农村的持续全面发展。

    当前,农村存在的主要矛盾和问题是:第一,农民收入增长缓慢。2001年城市居民可支配的收入6800多元,增长8.5%,农村人均收入2366元,只增长4.2%,两者之间的比例为2.91比农村改革前1978年的2.57:1还要高出0.33个百分点。比农村改革后1983年这个比例一度下降到1.70:1,高出1.2个百分点。根据有关方面预测,2002年这个比例可能达到3:1。

    第二,农民之间的收入也很不平衡,据《中国农业年鉴》统计资料,2001年农民人均收入2366.4元。其中高收入人均4000-5000元村29395个,人口4182.5万人,5000-10000元的村21910个,人口3237.4万;1万元以上的村只有932个,人口140.2万。中等收入3000-4000元的村98251个,人口13484万人;2000-3000元的村217186个,人口27537.1万。低收入1000-2000元的村238538个,人口31079.3万。特别困难的收入1000元以下的村89439个,人口9033.4万人,其中500元以下的村16415个,人口1459.5万人。

    根据以上统计分析,收入4000元以上的村和人口分别占全国的7.5%和8.52%;中等收入的村和人口分别占45.3%和46.2%;低收入的村和人口分别占47.1%和45.2%,其中特困1000元以下分别占12.8%和10.8%。

    第三,东西部的差距进一步拉大。我国西部12省区土地面积占国土面积71%,人口占28.6%,但国内生产总值只占17.1%。2000年全国人均国内生产总值达854美元,西部地区525美元,比东部低38个百分点。全国592个贫困县,西部307个,占51.8%。

    第四,减轻农民负担问题,中央非常重视,三令五申不许乱摊派、乱收费、乱集资,加重农民负担,但长期得不到彻底解决。农村税费改革,从安徽省试点开始,已在全国逐步展开,取得了初步成效,农民负担有所下降。但要从根本上解决问题,巩固税费改革的成果,防止反弹,还要在财税体制和调整中央和地方财税的比例关系,精简机构和人员编制,发展县域经济等方面,继续深化改革,探索治本之策。当前存在的问题,原因是多方面的,但其最根本原因是县乡财政负担过重。本应由国家财政负担的国民义务教育、农村医疗卫生和乡镇超编人员等费用也要农民负担。据《中国发展论坛》有关论文所述,“2000年末全国财政负担的人员不含军队和武警总量中,由县乡财政负担的比重高达69.7%,而同期县乡财政的收入却只占全国财政总收入的20.7%”。特别是在中西部欠发达地区,由于县乡财政严重短缺,他们为了维持基层政权的正常运转,为了能及时发出工资,在无奈的情况下,他们只好采取隐蔽的或其他不正常的手段继续向农民伸出乱收费、乱摊派、乱集资之手。这才是农村基层财政负债率高,长期发不出工资和农民负担长期不能从根本上解决的主要原因。只有加快西部大开发的步伐,促进县域经济的发展,在财税体制上要下决心对欠发达地区贯彻“多予少取”的方针,使县以下基层的日子能过得去。我国已进入工业化中期发展阶段,应考虑停止由农村积累资金“以农补工”的做法,逐步过渡到“以工补农”,工业反哺农业的政策,加大对农业的投入,真正做到以工业为主导,发挥城市对农村的带动作用。该国家办的事由国家负责,该地方办的事由地方办,谁开口子谁给钱,做到事权和财权的统一。只有这样农民的负担才能真正减下来。

    第五,扶贫开发问题。当前,我国还有3000万人没有从根本上解决温饱问题。已经解决的由于受各种灾害的影响有的又返贫了。我国的扶贫标准比较低,如果按国际上的通常标准,每人每天1美元计算,相差甚远。按这个标准我国还有一亿多的贫困人口。

    根据对上述问题的分析,可以看出,全面建设小康社会关键在农村、难点也在农村。

    难点之一,就是农民的收入增长缓慢,增加农民的收入已成为农村工作的“重中之重”。

    难点之二,就是减轻农民负担问题、扶贫开发问题。农民收入增长缓慢,贫困人口不能脱贫,对农民生活水平的提高、农业再生产的投入、农村市场的开拓,以及城乡经济的平衡发展,对社会的稳定等都会产生极其不利的影响。如果工业和农业、城市和乡村两个“轮子”长期失衡,不能协调发展,全面建设小康社会是不可能的。

    难点之三就是大量的富余劳动力的非农就业问题。这个问题同上述几个难点是密切相连的,是难点中的难点。就业是民生之本,如果城乡割裂的二元结构长期打不破,大量富余劳动力仍然滞留农村,不能得到充分就业,其他难点,如增加农民收入、减轻农民负担、扶贫开发等难点也就不能获得根本解决。

    扩大就业是我国当前和今后长期重大而艰巨的任务

    解决农村富余劳动力充分就业问题,首先要看到我们的有利条件。我国民工潮的兴起已有十几年的历史,逐步从无序到有序、规范化发展,积累了很多成功的经验,农民在流动中就业是农民充分就业的有效途径,已成为全国上下的共识。中国农民富有创造精神,勤劳勇敢,能经受任何风浪的考验。解决农村富余劳动力就业问题,依靠国家包下来是不现实的。只有把农民的积极性调动起来,靠广大农民的聪明才智,继续走“打工——创业——城镇化建设”之路,优化农村经济产业结构、加快西部大开发和农业产业化的进程,推进对初级农产品的转化和加工增值,推广先进科学技术,加强城镇化和市场建设等,必然能创造出更多的就业岗位。

    一进一步增强就业观点。就业是民生之本,扩大就业是我国当前和今后长时期重大而艰巨的任务。各级党委和政府要转变观念,树立农村富余劳动力“是资源、财富,不是包袱”的观点。既然是资源,就要同其他资源一样来开发它。有的地方把它看作是“民工经济”,把劳务输出作为增加农民收入,振兴农村经济的支柱产业来经营开发。有的地方政府成立了“劳务输出办公室”,有的还成立了“劳务输出公司”和“劳动派遣公司”等中介组织。专门负责这项工作,组织和推动,鼓励和支持农村富余劳动力向非农产业和城镇转移。要充分认识到,千方百计解决好农村富余劳动力的就业问题,为他们办实事、办好事,搞好服务,使其真正得到实惠,就是贯彻落实十六大精神,全面建设小康社会的实际行动。

    二要扩大就业就要发展经济,鼓励支持创业,要在全社会形成鼓励创业的机制。当前要注意扶持各种所有制经济的发展,特别是中小企业的发展。在贫困地区县以下的农村,国家不可能进行大量投入,引资招商也有困难,地方财力又很有限,只有依靠群众发动社会力量来创业,大力扶持个体、私营等非公有制经济的发展,增加就业岗位,扩大就业总量。要满腔热情地鼓励支持农村富余劳动力外出打工,对已经外出打工者,经受几年锻炼、积累了一定资金,学到了一些管理知识,掌握了一定信息的民工,要动员他们回乡创业,扩大就业,把他们看作是先进生产力的代表,表彰他们的创业事迹和先富帮后富的奉献精神,激励更多的外出打工者回乡创业。为本地经济社会发展做贡献。

    三搞好服务。要建立健全各种中介服务组织,输出方要为民工有序流动提供信息,组织培训、派遣输送等方面的有效服务;输入方要取消对农村劳动力进城的各种不合理的限制,加强管理,规范劳动市场,做到公平竞争;输出方和输入方都要注意落实党关于扩大就业的各项优惠政策,简化创业者办事的手续,减轻各种税费负担。

    四加强户籍制度的改革力度。小城镇的户籍制度改革已全面展开,有些大中城市已开始动作,有的已宣布允许有稳定的职业和居住条件的农民进入城市落户。这方面的改革要进一步加强力度,只有消除城乡隔离的樊篱,城乡分割的二元结构才能打破。

    五要注意保护民工的合法权益。对随意欠发民工工资,对各种歧视民工的行为,要提供法律保护。对民工子弟入学给予同等待遇等。

    六加强职业技术培训。随着市场经济的发展,经济结构的战略性调整和产业的升级,对劳动者的文化、技能、知识结构等要求将有明显提高,劳务输出将由过去的简单体力劳动型向技能型、知识型转变。因此必须加强对劳动力的培训工作,以不断提高民工素质,提升其就业技能,增强其在劳务市场上的竞争力。这件事情非常重要,各级政府、各群众团体、社会组织、各企业和中介组织,要作为一件大事抓紧抓好。

    七要保持外出农民土地承包权的稳定。坚持党在农村的基本政策,长期稳定并不断完善家庭联产承包的经营体制。不要随意收回农民工的承包地,以免除他们的后顾之忧。当他们在城镇失掉工作时,仍可回乡种地,这是最重要的社会保障,使他们有一个可靠的后方。同时,这也是防止有些发展中的国家出现大量贫民窟现象的有力措施。

    总之,解决中国农村富余劳动力非农就业问题,在前进的道路上,还会遇到这样那样的困难,但我们完成相信,随着十六大精神的贯彻落实,以“三个代表”重要思想为指导,在党和政府的领导下,全国上下齐心协力,这些问题最终是能够得到解决的。农村富余劳力的充分就业必将促进农民收入不断增长,推动农村经济、社会的全面发展,全面建设小康社会的宏伟目标就一定能够实现。

    (作者介绍:中国扶贫基金会会长、中国农村劳动力资源开发研究会名誉会长。他是20世纪70年代末安徽农村大包干改革的最早倡导者、支持者与负责人,当时任安徽省滁州地委书记,此后曾任安徽省省长、中央农村政策研究室副主任、国务院发展研究中心副主任、全国政协常委,他是中国农村劳动力资源开发研究会的发起人,曾任该会会长)

    中国经济时报 2003年1月17日

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