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王梦奎:全面建设小康社会时期需要深入研究的若干重要经济问题
中国网 | 时间: 2003-02-28  | 文章来源: 中国经济时报
    一、关于全面建设小康社会的目标与经济增长可持续性的研究

    十六大确定20年全面建设小康社会的奋斗目标,实现了第二步战略部署和第三步战略部署的有机衔接,规划了第三步战略部署前期经济、政治、文化各方面的改革和发展,对于中国的现代化有重要意义和深远影响。这20年的发展战略,需要进行多项专题的和综合性的研究。把问题列出来,也需要作些比较深入的思考。这里,我提两个需要着重研究的问题:

    一是,关于全面建设小康社会的目标和内涵。 “十六大”对全面建设小康社会的目标做了纲领性和原则性的规定,需要继续深入研究的问题有:全面建设小康社会这20年,社会经济发展如何规划?一些重要指标如何确定?各项目标如何统筹协调和全面实现?例如,经济增长和资源开发利用、环境保护之间如何协调?社会和谐程度如何判定?经济结构调整可能达到什么状态?怎么走有中国特色的城市化道路,以及20年城市化可能达到什么程度?地区协调发展能达到什么程度?人民群众的衣、食、住、行、用将处于什么状态?文化素质和精神生活又如何?以上种种,哪些必须有定量,哪些不易定量而只能做定性描述?小康社会将是一个从低级到高级的发展过程,不必做简单的机械的理解和规定,但需要有符合中国社会经济发展客观进程的科学规划,需要制定判断全面小康社会实现程度的综合性的指标体系。如果制定这样的指标体系,是适用于全国各省、自治区、直辖市?还是各省、自治区、直辖市,甚至其下属市、县也都要制定自己的指标体系?根据国内外正反两个方面的经验,在制定发展规划的指导思想和方法上,需要注意哪些问题?研究清楚这些问题,全面建设小康社会的方向才会更加具体和明确,步子才会更加积极而稳妥。

    二是,经济增长的可持续性。我国经济发展面临与过去显著不同的内外环境。一方面,我国经济与世界经济的联系日益紧密,国际政治、经济的不稳定和不确定性将对我国经济产生更直接更迅速的影响;另一方面,我国改革和发展中积累的一些矛盾和问题,也到了必须解决的时候。需要研究支持经济增长因素的长消变化。例如国内储蓄水平,随着人口老龄化,以及社会经济结构的变动(教育、卫生和社会保障制度改革的影响等等),较高的储蓄率能否长期维持?又如外商直接投资,加速涌向中国的势头能够保持多长时间?又如国债规模,“九五”后期以来共发行国债6600亿元,对于经济增长起了重要作用,今后国债发行规模和使用结构如何把握,对国家财政和经济增长影响如何?又如资源供给状况的变化,随着廉价资源特别是土地资源稀缺性的增强,经济运行的成本加大,对经济增长将产生何种影响?生态环境也是一种资源,以生态恶化和环境破坏为代价的经济增长的极限在哪里,如何从恶性循环走向良性循环?再如,近乎无限供给的廉价劳动力优势能保持多长时间,这对产业结构和地区经济结构将会产生何种影响?再如,随着技术进步、经济结构调整、城市化推进和劳动者素质的提高,全要素生产率变化趋势和速度如何?这些问题的研究和解决,对于实现经济持续快速增长都是重要的。

    二、关于新形势下“三农”问题的研究

    党中央和国务院为发展农村经济采取许多政策措施,当前农民收入继续保持恢复性增长。加入世贸组织一年来,农产品进出口总体形势稳定,国外具有优势的粮食等大宗农产品并没有如预期那样大量涌入国内市场,配额内农产品进出口得到有效控制。这里有国际农业歉收和价格上涨的特殊情况,加入世贸组织对中国农业的冲击将会长期存在,更大的压力还在后头,不能掉以轻心。

    面临的最大问题,仍然是农民增收困难,粮食主产区和纯农户难度更大。主要原因是:人多地少,不易形成规模经营;主要农产品供过于求,价格持续低迷,农业结构调整对农民增收的效果总体上不明显;农村剩余劳动力多,就业问题日显突出;农民负担仍然较重,县乡财政困难直接转嫁成为农民负担,收入越低的农民相对负担越重;农业投入总量不足,使用结构不合理,对农村教育、卫生和文化投入不足;农村资金大量外流,农户和县域小企业贷款难;征地过程中农民利益流失,对集体建设用地流转的限制不合理;等等。有许多问题需要研究解决:

    例如城市化问题,要研究怎样走中国特色的城市化道路,这20年城市化能达到什么程度?城市化进程可能遇到哪些矛盾和问题?以及如何建立有利于农民外出就业的制度和机制。

    又如城乡社会经济统筹发展问题,需要研究如何提高对农业以及农村教育、卫生和文化等方面的投入比重,逐步增加农村公益事业发展和公共设施建设的财政支持力度。

    又如深化农村经济体制改革的重点与对策,包括完善农村税费改革、深化粮食流通体制改革、建立符合世贸组织规则的对农民直接补贴的制度,以及改革征地制度等问题。

    又如扩大优势农产品出口问题,要研究如何提升我国农产品的国际竞争力,如何防止农产品进口激增对国内市场形成冲击,以及如何制定和完善农产品出口促进政策。

    又如推进农业结构的战略性调整问题,要研究如何推进优势产品和特色产品向优势产区集中,构建有竞争力的产业带,如何建立统一而有权威的农产品质量安全标准和检验检测体系,以及如何扶持产业化经营和龙头企业发展等。

    又如农村金融改革与创新问题,需要对解决农村资金流出问题,改善农村金融服务,加强对农民和县域小企业的信贷支持的具体政策进行研究。

    再如完善退耕还林与草原生态治理政策问题,退耕还林目前确定的补贴年限一般控制在2到8年,过了补贴期限、规模不断扩大之后,新局面如何长期保持,现在还不能说很有把握,主要是国家财力支持问题,这也需要进行研究。

    全面建设小康社会,实现现代化,难点不是在城市,而是在农村,特别是中西部经济落后地区的农村。工业化和城市化,实质上也是农民的问题。关于“三农”问题的研究,不仅是当前的重大课题,也是今后长时期都要紧紧抓住不放的重大课题。

    三、关于中国特色的新型工业化道路的研究

    新型工业化道路问题的提出,对于提高工业化的质量,加快我国工业化和现代化进程,具有重要的理论和现实意义。这方面需要着重研究的问题也很多:

    例如,新型工业化道路“新”在何处?欧美早期的工业化,稍后日本的工业化,以及东亚其他一些国家和地区的工业化,和我们正在进行的工业化,背景有很大不同。首先是,世界科学技术革命有重要影响,使我国现阶段的产业结构和消费结构与早期工业化国家在相同收入水平时有很大区别。世界范围内开放型经济的发展,市场经济体制的普遍建立,经济全球化的发展趋势,对中国工业化的继续推进也有重要影响。中国的特殊国情对工业化进程当然更有重要影响。近13亿人口进入工业化中期,是人类历史上前所未有的经济变迁,对产业结构和技术构成,对市场规模和企业规模,对就业政策和其他社会政策,究竟有什么样的影响,还需要继续观察和深入研究。

    又如,走新型工业化道路需要坚持哪些基本原则?可否说,这么几项原则是必须坚持的:一是技术进步推动原则,就是将新的科技革命成果充分应用于工业化进程,核心是以信息化带动工业化,以工业化促进信息化,处理好技术先进性与经济合理性的关系;二是可持续发展原则,处理好经济发展与人口、资源和环境的关系;三是发挥比较优势原则,充分发挥人力资源优势和其他方面的优势,处理好发展资本技术密集型产业和劳动密集型产业、高新技术产业和传统产业的关系,将比较优势转化为现实的国内外市场竞争能力。如何在经济发展中真正体现这些原则,有大量的理论和政策问题需要研究。

    再如,如何正确认识和处理一些重要关系,包括工业化与城市化之间的关系,基础设施建设与制造业发展之间的关系,制造业发展与服务业发展之间的关系,产业结构与消费结构之间的关系,主导产业与其他产业之间的关系,区域经济发展与产业集聚之间的关系,大企业发展与企业组织结构变化之间的关系,外资与内资、外需与内需之间的关系,开放经济中发挥比较优势与保持产业体系相对完整之间的关系,虚拟经济与实体经济之间的关系,政府、企业与市场的关系,等等。处理好这些关系,有大量的理论和政策问题需要研究,都是直接关系工业化和现代化进程与结果的。

    四、关于开创对外经济关系新局面的研究

    这个领域需要研究的问题,我想提四个方面:

    一是关于对外贸易方面的问题。首先要着重研究的,是对外贸易增长的潜力与效益。我国已经是世界第六大出口国,很多商品特别是家用电器和纺织品,在国际市场上的份额已经不小,进一步扩大出口的潜力何在?如何进一步提高出口商品的附加价值,如何开拓高端产品市场?如何建立自己的企业品牌和营销网络?如何发挥加工贸易的带动作用,提高加工贸易企业国内采购率,鼓励国内企业为加工贸易配套,鼓励加工贸易活动向下游服务领域延伸? 市场多元化是既定方针,但从实际情况看,出口市场的集中度相当高,同某些大的贸易对象国的贸易摩擦会越来越多,市场高度集中的风险究竟有多大以及如何防范可能发生的风险?实现出口市场多元化,主要的目标市场在哪里?问题是,潜在的大市场如俄罗斯、印度等国,大多不像发达国家市场那样规范,如何针对这些国家的实际情况开拓市场,是应该着重研究的。还有贸易主体问题,外资企业已占我国出口贸易的一半左右,如何估计这方面的潜力?国有外贸企业如何加快改革与发展?按照我国加入世贸组织的承诺,三年内要放开外贸经营权,需要研究在放权过程中如何避免一哄而上和无序竞争,以及假冒伪劣商品损害国家声誉和出口前景。世界经济不景气,贸易保护主义愈演愈烈,而我国出口产品以量取胜的格局还没有根本改变,加之加入世贸组织15年的“非市场经济国家”待遇和12年的“特殊保障条款”,外部环境是严峻的。要深入研究如何避免国外对我国出口商品的反倾销调查和采取“特殊保障措施”,研究如何有效应诉反倾销,如何打破进口国特别是发达国家的技术性贸易壁垒,以及我国如何采取符合世界贸易规则的技术性贸易措施。

    二是关于吸收外商直接投资方面的问题。2002年我国成为吸收外商直接投资最多的国家,需要研究解决利用外资中的新问题。例如跨国并购方式问题,要研究如何完善政策与法规,引导外资企业介入国有企业的改革,在出让国有企业股权时合理定价,保证“公平、公开、公正”。又如服务贸易领域开放问题,外资在服务贸易领域的准入范围放宽,而我们的竞争力不强,要积极探索服务贸易对外开放的有效途径,以便趋利避害。再如外商直接投资的地域分布问题,现在90%以上集中在沿海地区,需要研究如何在内陆地区创造良好的投资环境,以利吸引外资。

    三是关于推进区域经济合作方面的问题。这是积极应对区域经济一体化趋势的重大举措,我国已与东盟达成在2010年以前建立自由贸易区的框架协议,今年中、日、韩三国的研究机构将共同研究建立三国自由贸易区的可能性及其经济影响。要着重研究未来东亚区域经济合作的格局与途径,及其对我国不同地区、不同行业的影响。各地的政策研究机构,需要研究不同的地区贸易安排带来的影响和对策。

    四是关于实施“走出去”战略方面的问题。“走出去”是新时期对外开放的重要内容,其实质是将我国的经济发展空间扩展到境外。“走出去”可以带动商品输出和劳务出口,也有利于获得国内短缺的资源保证。这是我们参与经济全球化的重大步骤,虽然现在规模不大,今后的作用会越来越大,有许多政策问题需要及早做些前瞻性的研究。

    五、关于国有资产管理体制改革的研究

    十六大提出国有资产管理体制改革,是国有企业改革和整个经济管理体制改革的重要突破。总的精神,是在坚持国家所有的前提下,充分发挥中央和地方两个积极性。建国初期曾经划分国营企业和地方国营企业,现在国有资产规模大得多了,更需要发挥两个积极性。2001年底统计,国有资产总计10.9万多亿元,其中经营性资产7.3万多亿元,占67%;在经营性资产中,中央管理约占60%,地方管理约占40%。经营性国有资产分布在近20万个国有企业。目前的国有资产管理体制,管资产和管人、管事脱节,多个部门分别行使国有资产出资人职责,难以对国有资产全面负责,造成所谓“出资者缺位”,也不利于调动地方的积极性。改革的方向,是国家制定法律法规,建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资者职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的机构。国有资产管理机构的设置,十六大已经明确,是中央政府和省、市(地)两级地方政府设立国有资产管理机构。过去长期讨论的,这样的机构是放在同级人大下面,还是设置在同级政府里面的问题,解决了。由于这样的机构掌握很大的实际权力,如何建立有效的监督和约束机制,是需要认真研究解决的问题。

    国有资产管理体制改革是权力和利益关系的重大调整,关系改革和发展的全局,必须按照中央的统一部署,采取“先立后破”的办法,先立规矩后行动,不能各行其是。重要的是:第一,尽快健全国有资产管理的法律、法规,这是法制建设的当务之急;第二,各级政府都要依法行政,严格执行国有资产管理的法律法规;第三,坚持社会主义市场经济的改革方向,中央政府和地方政府都要坚持政企分开,实行所有权和经营权分离,使企业自主经营,自负盈亏;第四,要实现国有资产保值增值,防止改革进程中乃至改革以后国有资产的流失。这些大的原则,大家都不会不赞成,需要研究的是,采用哪些什么样的具体制度和措施实现这些要求。对改革过程中的新情况、新问题需要跟踪研究。即使在实行这项重大改革之后,国有资产的经营体制和经营方式,国有经济的布局和结构,以及国有企业的管理体制,还有大量的具体问题需要研究解决。

    除了国有企业和国有资产管理体制的改革外,如何坚持基本经济制度、促进多种经济成分共同发展的问题,也有不少理论和实际问题需要深入研究。例如,各种经济成分的发展趋势如何,由此引起的社会经济结构的变化,对经济和社会发展的影响,以及需要采取的相关政策措施,等等。

    六、关于区域协调发展的研究

    西部大开发战略的实施促进了区域协调发展。地区差距仍在扩大,但扩大的趋势开始减缓。东、西部地区GDP增长速度的差距,由“八五”时期的近5个百分点,缩小到“九五”时期的约2个百分点,2001年的0.54个百分点。近年来,区域发展出现一些新的趋势:城市、特别是大城市对周边地区的带动作用明显增强,一批以区域性中心城市为核心的城市经济圈正在形成;企业在区域经济整合中的作用越来越大,大企业通过资产重组和市场扩张推动着地区间资源的重新配置和经济联合;西部大开发取得明显成效,西部基础设施建设和生态环境在向好的方向发展,一些经济隆起带和新的增长极开始在西部形成。为了促进区域经济协调发展,有不少问题需要进行进一步研究:

    例如,全面建设小康社会这20年,地区差别的发展趋势将如何变化?如何建立有利于扭转地区差别扩大趋势的制度和机制?

    又如,为了促进区域经济协调发展,如何发挥地区比较优势和调整产业空间布局?在发展社会主义市场经济和经济全球化背景下,如何构建我国未来的经济区划?各地区比较优势将如何变动?如何形成更加合理的产业空间布局?

    又如,如何在区域经济发展中促进国内统一市场的形成?这需要研究在新的历史条件下地方保护主义的特点和成因,国内市场一体化建设的目标和进程,以及如何通过制度建设消除地方保护主义。

    又如,如何通过加强区域合作,推动建立区域发展的新格局?随着各地经济总量的扩大和区域分工的深化,区域间经济上的相互依赖性增长,要研究区域经济联系和合作的动力机制将如何变化,未来东、中、西部地区如何实现互补和协调发展,需要实行什么样的鼓励区域经济联系和合作的政策。

    再如,如何保持西部大开发的可持续性。近年来西部地区的经济增长,在相当大程度上是靠国债投资和中央预算内的基本建设投资拉动的。这对全国经济也是很大的拉动。需要研究的是,目前支持和推动西部大开发的政策环境将如何变化,对西部地区的发展将产生什么影响,应该采用什么政策,建立怎样的机制,继续促进西部的发展。

    西部大开发是长期的经济发展战略,而不是短期的突击性任务,当前和今后长时期都要高度关注西部发展中的新情况和新问题,进行跟踪研究。

    七、关于防范和化解金融风险的研究

    金融是现代经济的核心。金融一旦发生问题,往往具有全局性,而且是突发式的。金融体制是我国社会主义市场经济体制的薄弱环节,关于金融问题的研究也是研究工作的薄弱环节,我们的研究还说不上深入。这里我只是强调一下这个问题的重要。

    从中长期发展趋势看,有两个因素是必须考虑的:一是,利率逐步市场化,经济增长有可能放缓,资本市场的直接融资比例逐步提高,这些变化对以信贷新业务为主要利润来源的国有商业银行造成很大压力;二是,按照我国加入世贸组织的承诺,银行业5年以后基本上全部放开,外资银行虽然在营业网点上暂时还无法与中资金融机构抗衡,但他们定位于中国的高端客户、黄金客户,还将在人才与技术上与中资银行竞争,对我国国有银行的影响是很大的。如果不能积极防范和应对,这些因素就有可能成为国有商业银行危机爆发的诱因。研究解决国有商业银行风险问题是一项紧迫的任务。

    我们有信心也有条件减轻乃至化解银行风险。中国政府是人民信任的政府,拥有充分的行政权力,可以发挥集中力量办大事的优势,对银行风险的化解做出统一规划与调度。经济的快速增长为化解银行风险提供了回旋空间。银行业全面开放还有几年时间,可以利用这段时间继续积极解决不良资产问题。即使银行业开放了,本国银行仍然有自己的优势。央行已经确定了国有商业银行改革的战略目标与战略步骤,争取在对外资银行实行国民待遇时,把我国国有独资商业银行改造成为具有较强国际竞争力的现代金融企业。“十五”时期,要力争不良资产率平均每年下降2-3个百分点。在此基础上,将具备条件的国有独资商业银行改组为国家控股的股份制商业银行,完善法人治理机构,条件成熟的可以上市。对如何降低不良资产、充实国有独资商业银行的资本金,如何对国有商业银行进行综合改革,以及这些改革的切入点和相互关系是什么,还有一些不同认识,需要继续深入研究。鉴于金融在现代经济中的重要地位,金融体制的改革和健全是需要进一步研究解决的紧迫问题。

    八、关于经济发展中社会问题的研究

    我们正在实现三个根本性转变:经济增长方式的转变,经济体制的转变,从二元经济结构到现代社会经济结构的转变。正在进行三个文明建设:物质文明建设、精神文明建设,政治文明或曰制度文明建设。中国社会正处在深刻的转型期。经济发展中的社会问题日益突出,研究经济发展必须高度关注社会问题。这里我提三个问题:

    一是社会保障问题。社会保障制度是市场经济体制的重要基础。如果回过头来总结20多年经济改革的经验和教训,我以为很重要的一条,就是未能及时地把社会保障制度的改革放在应有的重要位置,而一直是作为所谓“配套措施”之一,力度也不够。如果早先能够充分利用庞大的国有资源及时进行社会保障制度的改革,现在要主动得多。近些年来社会保障制度的改革和建设大致是两类:一类,是以困难群体为对象,建立城镇居民最低生活保障制度,实施下岗职工基本生活保障制度,成效比较明显;另一类,是以防范劳动者未来风险为目标的保险制度建设,其中,养老保险、医疗保险在计划经济体制时期已经建立,这些年进行了改革,失业保险、工伤保险、生育保险则是新建。后一类改革也有进展,问题主要是覆盖面还比较窄,基本上还是以公有制经济部门为主,相当多的非公有制部门的人员进不来;由于资金不足,能否长期维持没有太大把握;管理成本普遍过高,而且存在不少漏洞。社会保障制度改革与建设,既要考虑社会目标,保障尽可能多的人的利益;也要考虑经济目标,应当可持续,并为经济发展提供支持,目前的社会保障总体上说还只能是低水平的;还要考虑政治目标,努力在不同群体之间实现利益平衡,但同经济发展的不平衡相适应,保障水平也只能是不平衡的,城乡之间不平衡,地区之间和行业之间也不平衡。在市场经济条件下,政府与市场在社会保障问题上所扮演的角色也需要正确界定。具体的制度设计,要总结我国的改革实践,参考国际经验,具有可操作性。旧体制遗产与新体制建设的关系也是一个大问题,是对旧体制进行修补,还是重新建立新制度?如果建立新制度,新旧制度如何衔接和过渡?体制转轨的成本如何筹集和分担?

    二是就业问题。就业问题是当前和今后长时期所面临的主要矛盾之一。从总量上看,改革开放以来经济发展迅速,吸纳了大量劳动力,但仍然存在庞大的失业人员。综合各方面的研究结果,目前城镇的失业率,包括登记失业、下岗职工和其他类型的失业者,总计在8-10%;农村有1.5亿左右的过剩劳动力,占农村劳动力总数的三分之一左右。城乡之间、不同所有制之间、不同行业之间,以及不同类型劳动力之间,就业结构矛盾突出,部分地区、部分行业面临更为沉重的就业压力。这方面需要着重研究的问题是:

    扩大就业的途径。在经济增长速度既定的条件下,要研究如何创造尽可能多的就业机会,这涉及如何鼓励劳动密集型产业的发展,如何鼓励有利于劳动就业的企业的发展,以及如何鼓励个人自主创业和自主择业,等等。

    结构性就业矛盾的解决方式。重要的是如何促进劳动力合理流动,这又涉及如何消除流动障碍,强化就业服务,以及如何对特定领域实施特殊保护政策。相关的配套改革,包括户籍制度,社会保障制度,劳资关系协调机制,劳动力流动过程中的社会管理制度,都是需要继续研究解决的。

    特殊群体的就业问题。除了国有企业下岗职工、农村剩余劳动力就业问题外,复转军人、大中专毕业生的就业问题也要引起足够重视。需要研究,在市场经济体制下,如何做到既考虑这些群体的特殊性,又考虑不同群体之间利益关系的协调与平衡?在就业问题上政府和市场的作用如何正确定位,也是需要继续研究解决的问题。

    三是社会收入分配问题。反对平均主义,发展市场经济和多种经济成分,一定时期收入差距拉大是必然的。这个问题引起研究者愈益广泛的关注,但对收入差距的实际状况和政策重点,还有不同认识。需要深入研究的是,在全面建设小康社会这20年,收入差距的发展趋势如何?其合理的界限在哪里?需要采取什么样的收入分配调节政策,达到既能激发经济发展活力,又能逐步走向共同富裕目标,实现社会和谐?

    以上八个大的方面,总共一百几十个问题。有些是长期存在的老问题,有些是改革和发展过程中出现的新问题;有些是短期问题,很多是中长期都要高度关注的问题。这些都是社会经济生活中的重大问题,但需要深入研究的绝不限于这些问题。我虽然努力思索,和同行专家进行过讨论,很可能还有重要的遗漏。这是就全国情况提出来的问题,每个地方都会有许多特殊的问题需要研究。希望大家能够结合各自的实际情况深入探讨,通过共同努力,给出合格的答案,为实现全面建设小康社会的宏伟目标贡献自己的聪明才智。

    (这是作者2003年1月10日在全国政策研究咨询工作会议上报告的部分内容。)

    

    中国经济时报 2003年2月28日

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