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政府管理体制的比较
中国网 | 时间: 2003-04-03  | 文章来源: 中国网
    (节选)

    发达国家的市场化经历了几百年,市场经济的功能才逐渐齐备,市场经济制度才逐渐完善。英国从15世纪初开始到19世纪初工业革命的完成,用了近400年时间。美国建国较晚,但从1776年的独立战争算起,到1865年南北战争结束,这一过程也持续了100余年。德国从16世纪初资本主义生产关系萌芽到19世纪中叶工业革命的完成,市场经济的产生和确立过程大约用了300余年的时间。此后,这些国家大约又用了100多年时间,才建设起现代市场经济的完整体系。

    中国是从计划经济体制转向市场经济体制。由于发展市场经济起步较晚,以及自身历史传统和特殊国情的关系,中国现行市场经济体制与发达市场经济国家之间还存在差距,但是在现代市场经济大环境下,在全球化的大背景下,中国向市场经济的制度性转变,具有“后发优势”。中国经过24年的改革,在通向市场体系的道路上,大步前进,基本完成了市场经济体制框架的建设。目前中国与发达市场经济国家市场体制的区别,已不是非市场经济与市场经济的区别,而只是市场经济发育程度上的区别。

    下面我们将中国与发达市场经济国家进行较全面的比较,使人们也使我们自己,能更清楚地断送中国市场经济的进展程度,更清楚地看到中国与发达市场经济国家的共性与区别。

    政府管理体制的比较

    (一)政府规模

    1.政府支出

    “政府支出和消费与GDP的比率”是分析政府规模中经常使用的基本指标,一般情况下政府消费与GDP的比率越高,政府规模就越大。美国传统基金会在评价一国经济自由度时指出:“政府支出(以政府支出与GDP的比率指标进行衡量)描述了政府在社会中的成本耗费。当政府进行消费时相应的就要求花费资源,使原本可以配置到私人选择或私人逐利方面的资源转向了政府部门。这一点,无论资源是用于政府自身消费还是用于转移支付都是成立的。”

    在瑞士洛桑国际管理发展学院(IMD)的《国家竞争力报告2000》中,意大利、英国、美国、日本“一般政府总支出与GDP的比率”分别为57.58%(居43位)、47.40%(居第31位)、40.10%(居第23位)、23.31%(居13位)。而中国“一般政府总支出(以与GDP的比率计)”为11.92%,单项指标在47个样本国家中排名居第二,仅次于新加坡(10.69%),位于各发达国家之前。

    中国与发达国家政府支出比例的相对较低,部分地表明中国在从计划经济向市场经济过渡进程中,大大收缩了计划经济下大政府的各种职能,减少了政府包揽直接投资的做法,导致政府支出比例的下降。当然,我们也应该看到,政府支出规模并不是越小越好,关键是如何才能更好地发挥政府职能。我们还要看到,中国政府支出相对比例虽不高,但转轨中还存在规则不健全和支出统计口径不完善的方面,因此,我们既要看到中国在这一方面有所进步,国际排序并不落后,也要看到仅凭这一条还不能得出太多的结论。

    2.政府人员

    政府公务人员数量与政府规模明显正相关,人数越多,政府规模就越大,反之则越小。在西方国家,政府公务人员一般指政府雇员或公务员,包括政府机关工作人员、公立学校教师、公立医院医生、公产研究机构人员及警察和军职人员等。在中国,公务人员指党政群机关以及需要财政补贴经费的事业单位和社会团体的工作人员,实际上是使用行政编制、军事编制和财政补贴事业编制的人员,不包括使用社团编制和企业编制的人员。

    公务人员占人口总量的比例在不同发展阶段上有所不同,但随着经济社会的发展在适度上升。现代市场经济环境下,发达国家这一比例大体维护在5%到15%之间。如美国近百年来,公务人员占人口比例逐步上升,1901年为0.3%,1942年为4.3%,1999年为6.3%。

    改革开放以来,中国政府把适应市场经济体制,转变政府职能,建立一个精简、高效、统一、法制的公共行政管理体系和政府机构作为改革的主要目标之一,并先后进行了四次大规模的机构调整。2001年,中国政府人员与总人口的比例为2.61%(即1:39),政府消费与GDP的比率为13.58%。从国际横向比较来看,不论是与发达国家相比还是与发展中国家相比,中国的政府公务人员规模及其增长速度都在合理的幅度之内。

    表14-1 1997年政府雇用人数占总就业人数比重(%)

    美国 英国 意大利 澳大利亚 中国 法国 俄罗斯 丹麦 瑞典

    14.00 14.40 16.10 19.90 20.19 24.80 25.90 30.70 31.30

    资料来源:The World Competitiveness Yearbook 2000,IMD

    3.税收规模

    一国的税收负担,通常可以选用该国税率指标来进行衡量。税收收入是各国政府收入的主要来源。其中,多数国家所得税是其税收的主要税目。美国传统基金会在评价经济自由度时对企业和个人所得税是这样描述的:“对单个行为主体而言,税率实际上是支付其提供经济努力或者参加创业投资活动所支付的‘价格’。这个价格越高,所提供的这种经济努力或者从事的创业活动就会越少。因而,较高的税率会阻碍行为主体在市场上的逐利活动。”

    中国企业所得税的最高边际税率为30%,居中间水平。与之相比,一些发达国家的企业所得税最高边际税率高过中国,其中包括澳大利亚、意大利、日本,甚至包括英国和美国。IMD在《国家竞争力报告2000》中的企业平均所得税税率排名中,中国企业平均税率(33%)排在47个样本国家中的第19位,而日本(34.5%)、澳大利亚(36%)、意大利(37%)美国(40%)等发达国家均排在中国之后。在“经扣减后的企业所得税税额对挫伤企业进行再生产积极性”的指标排序中,中国排在第33位,比较靠后,但仍然高于日本和意大利等国。另外,中国个人所得税最高边际税率为45%,处于较高水平,但是与其他发达市场经济国家相比,低于澳大利亚、日本等。由此可见,中国的税率设置,与发达市场经济国家相比,处于居中的位置上。

    (二)政府对经济的管理

    1.宏观经济调控

    西方发达国家经济政策的目标通常包括:充分就业、物价稳定、经济增长、国际收支平衡、结构合理和优化、社会公平等。不同国家根据其经济发展的不同时期,经济运行的不同阶段,以及本国实际情况在宏观经济目标的选择上各有侧重,采取的宏观调控手段也多种多样,从而形成了不同的宏观调控体系。

    美国推崇私有制和自由企业制度,政府根据短期经济形势,随经济变化采取灵活干预的调控方式,这是一种市场经济模式中的管理方式。德国等欧洲大陆国家采取所谓莱茵模式,其特点是国有经济比重较大,政府宏观经济调控的范围和力度较大,但侧重间接调节手段。以日本为代表的“政府主导型”模式,虽然注重发展私人经济,但政府对经济干预的范围和力度远远大于欧美国家,政府通过强有力的财政货币、经济立法、经济计划、产业政策和行政手段,对资源配置实行引导。

    经过24年的改革,中国政府宏观经济调控模式也已经由行政配置资源为主的传统模式向以市场配置资源为基础的模式转移。政府不再直接干预企业的生产,而是通过货币政策和财政政策,通过调整经济参数(货币供给量、税率等)来间接引导企业的生产和经营决策。

    显然,美国、日本、意大利、法国等许多国家的宏观管理手段都是各具特色,不尽相同的。没有一个放之四海而皆准的政府经济功能标准。各国市场发育程度、经济发展阶段和所处的国际环境不同,政府管理和调控的功能和手段也会不同。一般说来,在市场经济机制尚未充分发育的时候,政府自然会肩负更多的经济职能。事实证明,市场机制尚未充分发育的时候,政府采取放任自流、无所作为的态度,并不利于经济的发展。因此,尽管中国政府现阶段所担负的职能较发达市场经济国家多,但这是与中国正处于经济起飞的发展阶段以及基本国情决定的,是市场经济体制框架内的管理手段的选择,并不是非市场经济体制的体现。

    2.政府对价格的管理

    西方发达国家,其价格体系主要是以市场价格为主,但国家没有完全放弃对价格的直接干预,对自然垄断产品、公共产品、农产品、资源约束性产品、关系国计民生的重大而且私短缺的产品价格,国家都直接或间接予以调控与管理。

    (1)公用事业的价格管理

    在美国,20世纪70年代前对公用行业价格进行管制,由公用事业管理委员会管理公用事业收费,70年代以来美国政府逐渐放松了对公用行业价格的管制。在日本,公共收费由国会、政府或地方政府分别决定价格。由国会直接决定的公共收费有电报费、电话费、邮费、国营铁路运费、国产香烟的最高价格等,由政府决定的公共收费有国立大学的学费、大米的购销价格等。由政府批准的公共收费有电费、城市煤气费、私营铁路运费、公共汽车票价、出租汽车运价、飞机运价、卡车运价、定期客轮运价等。由地方政府决定的公共收费有公营自来水水费、公立学校学费等。多年来,日本政府就公共收费制定了许多政策,如公共收费政策、收费认可政策、事业许可制政策等。在德国,政府对垄断行业实行价格控制。政府对交通、通讯、邮政、能源和供水等部门的价格,实行直接管理;对保险费和医疗卫生的收费,实行部分管理;对烟、酒、汽油等采取税收控制价格。在法国,政府定价的产品或服务主要有煤气费、电费、邮费、火车客票、公路收费、出租汽车收费、电讯服务收费。这些产品和服务的消费占整个国民消费的10%。

    (2)农产品的价格管理

    日本对农产品的生产和销售长期以来实行政府管制政策,但不同农产品管理方式各有特点。对大米、烟草实行管理价格制度。1969年前大米由政府统购统销,大米只有政府收购价格。1969年后,由于大米生产出现了过剩,政府只收购一部分,因而大米价格相应地改为政府收购价格(标准价格或官定价格)和自主流通米价。烟草由政府制定价格,实行专卖。蚕茧、生丝、猪肉、牛肉实行稳定价格制度,即以市场价格为主,政府通过有关机构的调节,将市场价格稳定在一定幅度之内。对乳制品实行稳定指标价格制度,要求价格稳定在定位上(稳定指标价格)。对甘薯、马铃薯、甜菜、甘蔗等实行保证最低价格制度,即这些农产品的市价下跌到一定水平时,政府采取收购办法保证其最低价格。对蔬菜、鸡蛋和加工原料、水果实行稳定基金制度,即这类产品价格降落到一定水平时,由安定基金支付其“差价补助金”,基金由中央政府负担70%,地方政府和民间组织各负15%。

    美国对农产品价格的管理,主要采取限制生产,减少供给,增加销售,拉动需求,实行直接补贴等政策措施。在欧洲,农业也是排除竞争的部门。德国早已形成了一套调节农产品市场价格的体系,通过立法对一系列农产品规定最低和最高保证价格。在欧盟实施农产品统一价格后,对未列入统一价格的个别农产品,仍然实施联邦政府的保证价格政策。

    (3)价格管理体系

    西方发达国家为了加强对价格的管理,政府普遍建立了强有力的、有权威的、各方协调的物价管理组织体系。尤其是注重建设了制定基本物价政策和发挥协调作用的综合物价管理机构。在这方面美国和日本尤为突出。在美国,联邦政府对各种公用事业的管理,一般都是通过各公用事业委员会来实行的。如美国州际商业委员会,管辖大多数运输领域的公用事业,管制内容包括公司规定的铁路运费必须公平合理,不得对不同顾主实行运费价格歧视待遇,并规定各类运输公司必须公布各种运费价目。美国的汽车法,把州际汽车运输业也置于州际商业委员会管辖之下,它可要求汽车公司公布收费率,规定最低运费率,防止“破坏性”的运费竞争。又如联邦通讯委员会,主要负责通讯公用事业的价格管理。该委员会对价格的管理,主要是规定最高和最低收费率,以及禁止歧视性收费率。再如,美国联邦动力委员会负责管理电力公司的州级批发价格,这一委员会还管理各州之间天然气的运输和销售。它对天然气公司的管理包括控制收费标准和检查账目。(中国对外经济贸易出版社供稿)

    中国网2003年4月2日

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