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土地交易市场化的进程回顾
中国网 | 时间: 2003-04-03  | 文章来源: 中国网
    (节选)

    土地是重要的生产要素和资产,土地管理是国家管理职能中重要的内容之一。在市场经济条件下,土地市场是整个市场体系的重要组成部分。改革以来,中国土地市场发生了重大变化。其交易的市场化越来越受到国内外的关注。本章将对中国土地市场的供需状况、土地利用方式、土地市场运行规则、中介服务市场、土地管理方式等与土地交易市场化相关的诸方面,进行深入地分析。

    土地交易市场化的进程回顾

    (一)中国的土地市场管理体制建设

    中国的土地市场化始于20世纪80年代末的土地使用制度改革。从上土地批租、深圳的土地使用权拍卖第一槌到随后《中华人民共和国宪法》就土地出租、转让的修改,标志着土地供应无偿、无限期流动制度的结束,土地开始作为商品走向市场。1986年《土地管理法》的出台,规定了行政划拨和有偿出让两种形式并行的土地使用模式,提出了建立土地市场的初步构想。从1987年开始的十几年供地革命,出现了三次高潮——第一次是从“七五”末到“八五”期间,第二次是“九五”期间,第三次是进入“十五”以后,尤其是2001年。

    1987年11月,国务院批准确定在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州进行土地使用改革试点。深圳特区在全国各城市中,最早认识到土地的价值。1987年12月1日,深圳市首次公开拍卖一幅8588平方米地块50年的使用权,44家在深圳有法人资格的企业展开激烈角逐,一家房地产公司最终以525万元竞得。土地使用权在中国第一次作为资产进入市场,并且首开国有土地使用权招标拍卖的先河。接着,1988年4月,全国人大对《宪法》进行了修改,在删除土地不得出租规定的同时,增加了“土地使用权可以依照法律的规定转让”的规定。按照修改后的《宪法》,1990年5月国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,明确规定土地使用权可以采用协议、招标和拍卖三种方式。从无偿到有偿,从无期限到有期限,从无流动到有流动,中国土地使用制度改革掀起了第一个高潮。“十五”间,土地使用制度改革继续深化。从1996年提出耕地动态平衡的原则,到1997年提出加强土地管理的治本之策(中央1997年11号文件);冻结建设占用耕地,全面修订《土地管理法》,修编土地利用总体规划,确立土地用途管制制度。土地使用制度这些重大变革,为土地市场的建立健全提供了前提条件。《宪法》的修改、《暂行条例》的制定和颁布实施,在法律法规层面恢复了中国国有土地资产商品属性的同时,也标志着土地管理开始步入了商品化的轨道。在广泛征求社会各界意见的基础上,1998年8月29日召开的九届人大常务委员会第四次会议颁布了重新修订后的《土地管理法》。按照修订后的《土地管理法》,国务院于当年12月27日颁布了《土地管理法实施条例》。随着土地市场的建立,进入1997年以后,全国多数城市和地区的土地都采取了有偿出让的方式。

    随着市场经济体制的建立,以市场配置土地资源、由市场确定地价的原则逐步确立。广东、江苏、浙江等市场经济发育程度较高的地区,对土地市场建设展开了积极的摸索,如杭州的土地收购储备制度、广东的有形市场建设等。广东、浙江等省还确定了经营性用地一律招标拍卖的制度,招标、拍卖在当地已经成为土地使用制度改革的一种潮流,土地市场建设轮廓逐渐显现。这些做法得到了国土资源部的充分支持。1998年国土资源部转发了《广东省城镇国有土地使用权公开招标拍卖管理办法》,1999年1月,国土资源部下发了《关于进一步推行招标、拍卖出让国有土地使用权的通知》。地方的大胆推动和国土资源部的积极引导,形成了土地市场建设的第二次高潮。

    2000年1月6日,国土资源部颁布了《国土资源部关于建立土地有形市场促进土地使用权规范交易的通知》,建立健全了土地交易管理制度,规范了有形市场运作。国土资源部在《通知》中强调,在整顿和规范土地市场秩序中,要着重建立健全以下几项基本制度:一是建设用地供应总量控制制度。根据土地利用总体规划和当地各项建设的实际需要,对建设用地总供应量实行严格控制。二是城市建设用地集中供应制度。城市政府要统一控制新增建设用地供应,同一城市范围内的新增建设用地由市土地行政主管部门统一征用,统一提供,市辖区及各类园、区的新增建设用地也必须纳入市政府统一的供应渠道。三是土地使用权公开交易制度。计划出让的土地必须在指定场所或通过有关媒体向社会公布。按规定应招标拍卖的,必须公开招标拍卖。协议出让的,必须公布协议结果。四是基准地价定期更新和公布制度。基准地价原则上每三年更新一次,并根据市场变化,适时进行调整。五是土地登记可查询制度,除涉及国家保密要求外,土地登记结果要接受社会公开查询,做到查询资料全面,查证及时,鉴证准确。六是集体决策制度。对涉及建设用地审批、土地资产处置、地价确定等土地资产管理的重大事项,一律实行内部会审,实行集体决策。

    2001年,国务院发出15号文件《关于加强土地资产管理的通知》,有针对性地从严格控制建设用地供应总量、严格实行国有土地有偿使用制度、大力推行招标拍卖、加强土地使用权转让管理、加强地价管理和规范土地审批的行政行为等六个方面,提出了具体的要求,并根据从源头和制度上加强土地资产管理,在土地资产管理制度上制定了一系列新的举措。土地有形市场、土地基准地价、信息公开制度等,也开始在全国许多县(市)建立起来。国务院15号文件,引发了土地使用制度改革的第三次高潮。它进一步完善了土地市场机制,大大发挥了市场配置土地资源的基础性作用,同时对规范土地审批行为,整顿市场经济秩序都起到了重要作用。

    土地市场规范运行的基本制度是规范土地市场秩序的重要内容,在这些土地政策和法规的指引下,中国国土资源使用权从审批向拍卖快速转变,土地市场得到进一步规范。至2001年,一系列地方性法规和规范性文件的出台,初步建立完善了建设用地供应总量控制、城市土地集中供应、土地使用权公开交易、基准地价定期更新与公布、土地登记公开查询和集体决策制度。

    

    (二)中国外商投资企业用地政策的演变

    外商投资企业用地是中国最早实行有偿使用的。1979年颁布的《中外合资经营企业法》即明确中方合营者可用场地使用权投资,并且“如果场地使用权未作为中国合营者投资的一部分,合营企业应向中国政府缴纳场地使用费”;《中外合资经营企业法实施条例》(1983)进一步明确合营企业使用的场地要与土地主管部门签订场地使用合同方式取得,合同要明确用途、期限和场地使用费。其后颁布的《中外合作经营企业法》、《外资企业法实施条例》及其实施细则均有类似的规定。随着中国土地使用制度改革的深化,上述法律明确外商投资企业除可通过缴纳场地使用费方式取得场地使用权外,还可以依照中国其他法规的规定取得土地使用权。1998年,新《土地管理法》第85条规定:“中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业使用土地的,适用本法;法律另有规定的,从其规定。”1990年55号令、56号令公布后,很多外商投资企业以出让方式取得了土地使用权。1999年8月国办发[1999]73号文件明确以出让方式取得土地使用权的外商投资企业,不再缴纳场地使用费。按照上述法规,外商投资企业用地全面实行有偿使用。其中,在1990年国务院55号令、56号令颁布前,外商投资企业用地主要通过签订场地使用合同、缴纳场地使用费方式有偿取得;55号令、56号令颁布之后,外商投资企业还可以通过出让等方式取得土地使用权。1999年11月出台的《国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革和发展的若干意见》(国土资发[1999]433号)明确规定:国有企业与外资进行合资、合作,凡符合《划拨用地目录》的,经批准可以划拨方式用地。2001年发布的《划拨用地目录》(国土资源部第9号部长令)进一步明确规定:不再区分使用者身份,凡符合本目录的建设项目用地,经批准,均可以划拨方式提供。外商投资企业与其他土地使用者已经享受相同的土地利用政策。(中国对外经济贸易出版社供稿)

    中国网2003年4月3日

    

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