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政府管理体制适应市场经济的现状分析
中国网 | 时间: 2003-04-03  | 文章来源: 中国网
(节选)

为了比较全面、客观地描述2001年中国政府适应市场化的现状,以下主要从政府规模和政府对经济的管理两个方面,对1992年确立社会主义市场经济体制目标以来政府适应市场化的改革进行分析,以把握政府行为对市场经济的影响。

(一)政府规模的衡量

在市场经济条件下,从政府与市场的关系来说,政府规模小一点,对市场自由运行有好处;但是在市场失灵面前,政府也不能无所作为,政府应有适度的规模,对经济有一定程度的干预。国际上通常用经济自由化的尺度衡量市场化程度,对经济自由化研究比较著名的两份报告——美国传统基金会和《华尔街日报》共同主办的《经济自由度指数》以及加拿大弗雷泽研究所的《世界经济自由报告》,都运用政府规模的大小衡量政府对市场经济的干预程度,并且他们都认为政府规模和市场化程度存在负相关关系,即政府规模越大,经济的市场化程度越低。这里暂借鉴他们的方法,利用1992年-2001年的数据,从政府收入、政府机构与人员、政府消费支出、政府投资和政府补贴等方面衡量一下中国的政府规模,分析自1992年确立建立社会主义市场经济目标,经过10年的改革,中国政府规模大小的改变以及政府规模对市场经济的影响。

1.政府收入

政府是市场化的启动者,政府必须筹措大量资金去推动改革,促进发展并维持社会稳定。中国政府收入筹措方式为多元化的收入渠道,收入来源可以分为预算内、预算外和非预算三大部分。财政预算内收入由税收、税收附加、基金、专项收入、规费等组成。预算外收入包括行政事业性收费、政府性基金收入以及其他杂项收入,预算外收入比预算内收入明显的分散性,具有结构复杂、收入不稳定和收入使用带有专项性的特点。非预算收入主要包括社会保障基金、政府集资、私自转换制度内资金、通过“创收”等形成的“小金库”资金、乡镇政府自筹资金等。在中国的政府收入体系中,预算内收入占60%左右,始终占据主要地位。随着政府管理按市场规则的规范化改进,将逐步减少预算外收入和非预算收入的数量,把二者纳入预算内管理。

政府收入占GDP的比重体现了政府直接支配的份额,并形成了政府对国民经济的影响力。中国政府收入占GDP的比重,除1992年为42%外,以后年份均为20%左右(见表1-1)。1993年政府收入比重急剧下降的原因是1992年开始了以产权制度改革为核心的国有小型企业改革和以建立现代企业制度为主要内容的国有大中型企业改革,政府管理企业的方式发生很大改变,政府只行使国有资产所有者的职能,国有企业成为自主经营、自负盈亏的微观经济主体,政府从国有企业中取得的收入大大减少。但1993年以后,政府收入占GDP的比重扭转下降局面,并略有回升。从1993年的20.83%上升到2001年的25.78%,提高了4.95个百分点。主要原因有三:第一财源因素,经济增长和企业效益的提高扩大了财源;第二是政策因素,清理和取消了已到期的税收优惠政策;第三是管理因素,强化税收征管,有效地堵塞了税收流失的漏洞,企业缓税、欠税得到抑制。从政策因素看,停止一切到期的税收优惠政策,适应市场经济公平税负的要求,既有利于税收征管,又有利于规范税制。从管理因素看,税收征管的强化对政府收入增长的影响最大,以前中国因税收征管不到位造成税收流失,名义税率与实际税率之间存在较大差距。所以,从意义上讲,政府收入占GDP的比重上升的主要原因是税收流失的减少。总之,1992年到1993年间,政府收入占GDP的比重显著下降。但此后近10年时间内略有上升,保持在一个较低水平。

尽管中国政府收入的计算口径与其他国有别,存在着若干不可比因素(如中国政府收入不仅仅是预算内收入,还包括预算外收入和非预算收入),但是与其他国家政府收入占GDP比重(一般在30%以上)相比,中国政府收入占GDP比重仍然是较低的。这一比重较低的原因在于,市场化改革后政府的职能发生转变,市场成为资源配置的基本手段,而且中国目前正处在经济起飞时期,政府的主要职能是调节经济和提供公共物品,不可能像发达国家那样进行大规模的收入再分配。虽然税收政策和税收体制对效率的完善导致中国政府收入的规模呈扩大的趋势,但是与其他国家比较,中国政府收入的规模还是比较小的。

表1-1                              政府收入

年份

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

预算内收入

(亿元)

3483.37

4348.95

5218.1

6242.2

7404.99

8651.14

9875.95

11444.08

13395.23

16386.04

预算外收入

(亿元)

3854.92

1432.54

1862.53

2406.5

3893.34

2826

3082.29

3385.17

3826.43

4173.11

非预算收入(亿元)*

3854.92

1432.54

1862.53

2406.5

3893.34

2826

3082.29

3385.17

3826.43

4173.11

政府收入

(亿元)

11193.21

7214.03

8943.16

11055.2

15194.67

14303.14

16040.53

18214.42

21048.09

24732.26

GDP的比重(%)

42.02

20.83

19.13

18.90

22.38

19.21

20.47

22.19

23.54

25.78

注:*根据1996年的典型调查估计,政府收入中非预算收入所占的比重与预算外收入所占的比重大体接近,根据这一结论估算出非预算收入的数值。②2001年的预算外收入为估计值。

资料来源:各有关年份《中国统计年鉴》,中国统计出版社。

2.政府机构与人员

政府机构规模和政府人员的数量也是判断政府规模大小常用的标准。政府内部所设的机构数量越多,工作人员数目越多,意味着政府规模越大。中国历次政府机构改革都是缩减政府规模的改革,1998年以来,为了建立适应市场经济体制的行政管理体制,从国务院到地方政府,相继开始了力度较大的新一轮政府机构改革,这次改革是建国以来规模最大、力度最强、波及面最广的一次机构改革。改革强调转变政府职能,实行政企分开;按照精简高效、权责一致的原则,较大幅度地调整和精简机构和人员编制;重点加强综合经济部门和执法监管部门,精简撤并专业经济部门,撤销了国内贸易局、国家煤炭工业局、国家机械工业局、国家冶金局、国家石油和化学工业局、国家轻工业局、国家纺织工业局、国家建筑材料工业局、国家有色工业局等国家局。机构改革后,国务院现有组成部门40个减少到29个,国务院部委办局的工作人员从3.3万人减少到1.65万人部门内设机构精简了1/4。在国务院机构改革的推动下各级地方政府也进行了相应精简,职责权限进一步明确。全国省级政府工作机构由平均55个减少到40个,平均精简20%左右,人员编制平均精简47%,共减编7.4万人。经过这次政府机构改革,政府人员占全社会从业人员的比重由1992年的5.16%下降到2001年的4.56%,政府人员城镇从业人员的比重由1992年的17.86%降到2001年的13.9%。

3.政府消费支出

政府消费支出是指政府作为消费者对最高产品和劳务的购买支出,包括用于法律制度、规制管理、消防和警察保护、国防、教科文卫等方面的支出。适度的政府消费支出为经济提供了国防、教育和宏观经济管理等服务,有利于经济的稳定与长期发展。中国政府消费支出占GDP的比重,1992年为13.11%,2001年上升到13.58%,10年间政府消费支出比重变化不大。与其他国家相比,中国政府消费支出占GDP的比重偏低,美国20世纪90年代政府消费支出平均占GDP的16%,西欧和加拿大一般占20%左右,北欧福利国家通常更高,其他发展中国家政府消费支出比重也比较高。

4.政府投资

在市场经济体制下由于存在着“市场失灵”问题,就需要由政府投资于公共设施和公共事业等公共产品领域。中国是一个发展中国家,由于历史原因,经济基础和技术水平比较落后,各地区经济发展十分不平衡,这又历史地赋予政府投资特殊的“使命”——政府除了在上述“市场失灵”的领域投资外,还需要在制约经济发展的“瓶颈”产业进行投资,尤其是交通运输、邮电通讯以及农业、能源和原材料工业,以及为消除地区不平等而对落后地区进行的投资。中国正处于向市场经济体制的转轨时期,经济波动的出现不可避免,因此政府投资还兼有调节社会总供需,对国民经济进行景气的责任。

中国政府投资的范围大体集中在社会基础设施、公共事业、部分重大基础工业项目以及国防、航天和高新技术产业开发投资方面。涉及的具体产业和部门有:铁路、公路、航运、民航、港口、邮电通讯、电力供应等基础设施部门;江河治理(防洪排涝)、环境保护、城镇给排水、煤气、热力、国土整治和防护林工程以及科技、教育、文化、卫生、体育、国防、公安、司法等公用事业和公共部门;航天、微电子、生物工程等高新技术产业;少数涉及生产力布局和区域开发的重大项目;需要巨额投资、具有巨大风险的重大基础产业项目。

5.政府补贴

政府补贴作为国家有效干预和调节社会经济生活的重要手段,具有世界普遍性。从市场经济国家来看,补贴作为一种财政政策或价格政策,不仅广泛存在于发达国家,而且也大量地出现在经济欠发达国家。中国的政府补贴主要指价格补贴和国有企业亏损补贴。价格补贴属于宏观调控性支出,是政府调节收入、稳定价格的一种手段。国有企业亏损补贴是政府从财政收入中扣减出来,用于弥补国有企业亏损的支出。在政府补贴总额中,价格补贴的比重从1992的41.96%上升到2001年的71.19%,国有企业亏损补贴的比重从1992年的58.04%下降到2001的28.81%.

中国政府对价格的补贴主要包括粮棉油价格补贴、平抑物价补贴、肉食品价格补贴和其他价格补贴等,其中粮棉油价格补贴占主导地位,后三项补贴之和不及粮棉油补贴的一半。中国的价格补贴初期主要是为了减缓有限的几类大宗产品物价上涨引起的消费者利益损失。由于物价市场化导致了物价上升,消费者的利益难免要受到冲击,而市场对资源的配置主要以效率增长为目的,并不考虑社会稳定,因此政府要承担起物价上涨外部震荡的责任。随着市场机制的逐步完善,中国的价格补贴占GDP的比重不断下降,1992年政府价格补贴占GDP的比重为1.21%,2001年下降到0.77%。由于价格补贴范围极小,数量很少,因此,在商品交易领域中,市场价格从1992年就成为资源配置的主要信号,2001年社会消费品零售总额和农产品收购总额中市场定价的比重均在95%以上。

6.政府间转移支付

政府间转移支付制度是实行分税制财政管理体制的各国普遍采用的一项制度,它是解决中央与地方间财政纵向不平衡和各地区间财政横向不平衡的矛盾、规范中央与地方财政分配关系的有效途径。转移支付制度的基本目标是实现经济相对均衡发展,达到公平和效率的要求。从效率这一角度来看,经济达到相对均衡发展,一方面会减少资源的无效流动,减少交易费用,另一方面会促进落后地区与发达地区之间竞争,提高市场配置资源的总体效率,从而促进经济加速增长和经济总量的增加;从公平方面来看,经济实现相对均衡发展是实现社会公平的必要条件,只有实现了经济相对均衡发展,落后地区有力量为本地居民提供最基本的公共服务,中央政府才有可能在落后地区和发达地区进行调剂,实现社会公平。

1994年实行分税制财政体制以来,中国已初步形成了以税收返还为主要内容的转移支付制度,向公共财政体制下的转移支付制度迈出了重要的一步。中国政府间转移支付包括五种形式,即体制补助、年终结算、税收返还,专项补助以及《过渡期转移支付办法》中确定的部分(即规范化部分)。如上所述,中国的政府收入占GDP的比重偏低,受财政能力的限制,中央政府也就无法拿出足够的资金用于转移支付,因此中国政府间转移支付的规模偏小,2001年转移支付占GDP的6.27%。与此同时,中国的地区间经济发展极不平衡,中央对地方的转移支付规模还只能以确保各地政府有能力提供全国最低标准水平的基本公共服务为目标。为了平衡地区经济发展,提高市场配置资源的效率,需要适度扩大转移支付的规模。

(二)政府对经济的管理

在市场经济条件下,政府管理经济的基本原则是,凡是市场能够解决的问题就交给市场去解决,政府主要在市场无力解决和解决不好的领域发挥作用。1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出:“转变政府职能,改革政府机构,是建立社会主义市场经济体制的迫切要求。政府管理经济的职能,主要是制定和执行宏观调控政策,搞好基础设施建设,创造良好的经济发展环境。同时,要培育市场体系、监督市场运行和维护平等竞争,调节社会分配和组织社会保障,控制人口增长,保护自然资源和生态环境,管理国有资产和监督国有资产经营,实现国家的经济社会发展目标。政府运用经济手段、法律手段和必要的行政手段管理国民经济,不直接干预企业的生产经营活动。”这段论述概括了中国在政府经济职能上的认识进展,同时也指出了政府职能转变的基本方向。

政府对经济的管理本身是一个十分巨大而复杂的课题,下面只就与市场化有关的问题作一下论述,主要包括六个问题:宏观调控体系的建立、行政审批制度的改革、税收负担、政府对价格的管理、政府对生产的管理、政府对市场秩序的维护。

1.宏观市制控体系的建立

中国政府初步建立了以间接手段为主的宏观调控体系框架,基本形成了国家计划、财税和金融三大体制相互配合、相互制约的调控机制。国家经济发展计划突出了宏观性、战略性和政策性,基本取消了指令性计划指标,强调计划总体上的预测性和指导性。财税体制正在向现代市场经济条件下的公共财政转变,以分税制为核心的新财税体制初步形成。金融体制正在按照发展市场经济的需要,构建现代化的金融机构体系、金融市场体系和金融调控监管体系。综合运用财政政策和货币政策调节经济运行,促使经济稳定增长。

2.行政审批制度的改革

全面推进行政审批制度改革,建立与市场经济体制相适应的行政管理体制,促进政府职能转变。2001年国务院批转了《关于行政审批制度改革工作的实施意见》,重点对国务院各部门和省级人民政府有关经济事务的行政审批事项进行彻底清理。2001年11月,国家计委对于不需要中央政府投资、国家产业政策鼓励发展、总投资限额以下的项目,属于地方政府出资的由地方计划部门审批的项目,属于企业出资的由企业自主决策的项目取消行政审批,第一批取消的审批事项有:城市基础设施建设项目、不需要中央投资的农林水利项目、地方和企业自筹资金建设的社会事业项目、房地产开发建设项目、商贸设施项目等。对其他不应继续审批的事项,正与有关部门协调,将尽快予以公布取消。对保留的审批事项,提出了简化程序,提高效率,建立监督制约机制等具体措施。同年,国家经贸委第一批取消了30项行政审批项目,财政部取消了7项涉及企业资产与财务的行政审批事项。除对涉及经济发展、社会安全长远规划和合理布局的公益性项目和基础设施项目继续保留由政府审批外,逐步取消其他审批事项。凡是能由市场调节的、能由中介组织提供服务的、能由企业自主决定的事项都由市场决定,行政审批制的改革促进了市场作用的发挥,促进了政府职能的转变。

3.税收负担的减轻

政府征税要有利于经济的发展,因此税收负担是政府制定税收政策时必须要考虑的重要问题。税收负担过轻,政府的职能可能弱化;税收负担过重,会造成经济发展的萎缩。政府的税收政策应当力求达到税负公平化和合理化。税收负担公平合理与否的标准体现在两个方面:一是纳税人负的承担能力合理;二是各类纳税人的税收负担要公允。如果税收负担分摊不公平,就有可能刺激纳税人采用各种办法避重就轻,造成市场交易的障碍,不利于市场经济秩序的建立。

中国现行税制中的主体税类是流转税和所得税,其中又以流转税为主。流转税的主体税种是增值税,增值税不仅对政府收入意义重大,而且在体现市场公平和促进经济效率方面也起到重要作用。其一,大部分纳税人适用税率为17%(一般纳税人)和6%(小规模纳税人),理论上的税负水平基本上是一致的,纳税人所获得的效益主要与自身的努力程度有关,不会受到税制的不公平待遇;其二,增值税的纳税人分为一般纳税人和小规模纳税人,其税负程度在相当广阔的范围内是划一的,相同纳税人之间一般不会存在税收歧视。中国增值税税负水平的设计在理论上是合理公平的,纳税人分类也大体符合中国实际,特别是税率结构简化,为创造市场公平奠定了基础。

所得税包括企业所得税和个人所得税。2001年中国内资企业所得税均实行33%的比例税率,企业所得税的平均税率从1992年的20.01%下降到14.7%。单纯从税率比较来看,中国企业所得税的税率并不高。虽然自20世纪80年代中期以来,发达国家的公司所得税平均税率降低了近10个百分点,但2000年多数国家的公司所得税平均税率仍在30%左右。但如果考虑到很多国家采用累进税率的现实情况,中国33%的税收负担对于中小企业而言略偏重。因为实行累进税率的国家中小企业因应税所得额较小,一般适用于较低的税率,而中国除了年应税所得额在10万元以下的小企业采用优惠税率(仍高达27%和18%)以外,其他内资企业都按33%的比例税率纳税。总体而言,中国的企业所得税的税收负担比较合理,有利于促使不同所有制性质、不同资金来源、不同经营方式的企业进行平等竞争。

在个人所得税方面,对不同性质的所得采取累进税率或比例税率。其中工资、薪金所得,适用5%至45%的九级超额累进税率,最高边际所得税率为45%;个体工商户的生产、经营所得和对企事业单位的承包经营、承租经营所得适用5%至35%的五级超额累进税率;劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得、利息、股息、红利所得、财产租赁所得、财产转让所得、偶然所提和其他所得,适用20%的单一比例税率。世界上其他国家的个人所得税最高边际税率一般在40%左右,中国的个人所得税率基本与国际平均水平一致。

5.政府对生产的管理

政府不干预具体生产行为。全社会各市场主体的生产主要是由企业和市场决定,政府的职能主要是防止和消除垄断和地区封锁,反对不正当竞争,创造公平的生产和经营环境。政府除了对少数重要产品实行指令性计划外,其余由市场调节或实行指导性计划。在工业品生产方面,指令性计划只局限木材、黄金、卷烟、食盐和天然气等5种,其中木材、天然气和黄金只是在某些环节或部分产品实行指令性计划。而在农业生产方面,指令性计划已全部取消,对主要农产品实行指导性计划和市场调节。

政府以往直接管理国有企业的方式有了很大程度的改变,政企分开迈出较大步伐。政府机构改革的同时,军队、武警、公检法、共青团、妇联以及政府各部门相继展开了与所属企业脱钩的改革。与主管部门脱钩的企业一部分进入国家经贸委直接管理的500家大型企业集团,一部分由地方接管。政府各部门解除了与所办经济实体和直属企业的行政隶属关系,不再直接管理企业。在加强所有者监督职能方面,政府采取了向重点国有企业和金融机构派驻监事会,以及向资产经营机构和大企业实行了稽查特派员制度,加强了国有企业监事会,以及向政府对一些重点企业实行了稽查特派员制度,加大了政府有关部门对国有企业的财务监督力度。国家提出“有进有退”、“有所为、有所不为”的原则,正在对国有经济实行战略性调整。

政府对一些垄断行业放松了管制。反对垄断有助于市场发育和健全,中国的经济改革过程就是逐步打破各个方面的垄断,逐步由市场进行资源优化配置的过程。近年来,中国在电信、航空、铁路、电力等垄断产业的进入管制上都有一定程度的放松。其中对电信业的改革是最成功的,这里所说的电信业是狭义的,仅指电信网和网上服务。网上服务离不开电信网,电信网的垄断性很强。在1994年以前,中国电信市场上,尤其是其中的基本业务部分,由于政府严格的进入管制,只有一家企业,即当时邮电部的中国电信,全国独家垄断经营。1998年开始电信重组,到目前为止,电信、移动、联通、卫通、吉通、铁通组成的电信业新格局大体形成。

6.政府对市场秩序的维护

政府通过制定政策和完善法规,维护市场秩序,致力于创造一个有利于各市场主体平等竞争的市场环境。市场经济体制成功的基础在于市场主体之间权利平等的契约关系,这种关系是通过完备的法律体系和严格的执法系统维持的,中国政府在建立和完善市场规则方面取得了重要进展。

——在维护市场秩序方面,颁布实施了《经济合同法》、《技术合同法》、《涉外经济合同法》、《仲裁法》、《商标法》、《产品质量法》、《会计法》、《审计法》、《反不正当竞争法》、《价格法》等,对企业进入市场的规则、平等参与市场竞争和市场交易做出具体规定;颁布实施了《消费者权益保护法》、《工会法》、《企业劳动争议处理条例》和《劳动法》等,保障了消费者和劳动者的合法权益。

——在改善和加强国家宏观调控方面,制定了《预算法》,划分了中央和地方的预算管理权限;发布和修订了一系列有关税收方面的法律法规,如《个人所得税法》、《企业所得税法》、《企业所得税暂行条例》、《增值税暂行条例》、《消费税暂行条例》、《营业税暂行条例》、《印花税暂行条例》、《资源税暂行条例》、《土地增值税暂行条例》和《税收征收管理办法》等,初步建立了中国税收体系的框架;制定了《中国人民银行法》、《商业银行法》和《保险法》,建立和完善了中央银行宏观调控体系,加强了对金融业的监管管理;制定了《农业法》、《土地管理法》、《水法》、《森林法》、《矿产资源法》、《煤炭法》、《公路法》、《民用航空法》、《铁路法》、《电力法》、《邮政法》、《建筑法》、《烟草专卖法》、《渔业法》和《环境保护法》等,保证国家依据法律制定各项产业政策,促进了中国基础产业的健康发展。(中国对外经济贸易出版社供稿)

中国网2003年4月3日

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