为使打破地区封锁，建立全国统一市场的工作有效推进，首先需要通过大力宣传和讨论，使各级政府及其官员充分认识地方保护问题的严重危害，增强落实十六大精神的紧迫性和自觉性。在此基础上，从弱化地方保护动机和建立有效的制约机制两个方面采取进一步对策。

（一）通过深化改革，消除体制性弊端，弱化地方保护动机

第一，加快政府职能转变，规范政府行为。结合地方行政体制改革，通过立法方式对地方政府的职能和职责作出进一步明确和恰当的界定。按照发展市场经济的要求，地方政府的主要职责，应当是进行公共事务管理、提供公共产品和改善投资环境，而不是对经济活动的直接干预或直接投资经营企业。地方政府促进地方经济发展，应当主要通过创造良好的投资环境，吸引更多厂商到当地安家落户的方式进行，而不能采取搞地方封锁的方式。同时，也要通过立法对地方政府行使职能的程序和方式进行具体规定，限制其行政过程的随意性和自由裁量权，确保其行政行为的规范。

第二，加快地方中小型国有企业改革过程，促进政企分开。加快对地方所属中小型国有企业的改制步伐是弱化地方保护动机的重要举措。从地方政府的角度看，它们对这类企业的改组改制也有很大的积极性，希望采取包括出售、转让等在内的灵活方式将其放开搞活。更值得指出的是，随着我国国有资产管理体制改革的深入，地方政府将会获得在处置地方国有企业及其资产方面更大的自主权，从而会对地方国有企业的改革进程产生极大的推动作用。从过去的经验来看，为保证地方中小企业改制过程的顺利和有效，当前迫切需要制定和出台一个规范地方中小企业转制过程的指导性意见，防止再次出现“刮风”现象和发生严重的国有资产流失、逃废银行债务、损害职工权益等问题。

第三，完善“转移支付”制度，减轻经济发展落后地方政府的支出压力。在规范的市场经济当中，各地经济发展和居民收入水平可以有所不同，但公民所享受的政府公共服务应当大体相当。因此，必须进一步改进和完善我国的转移支付制度，加大对落后地区转移支付的力度，保证落后地区政府履行基本行政职能和提供基本公共服务和产品所需经费，避免因为经费压力导致其职能或行为方式的严重扭曲。

（二）加强法治建设，形成有效的约束机制

第一，加快立法进程，完善法律体系。一是结合即将进行的《宪法》修改工作，在《宪法》中明确以下原则：（１）国家严禁各种形式的地方保护，维护全国统一市场；（２）只有全国人大及其常委会拥有对跨地区贸易活动的立法权。二是针对当前地方保护隐蔽性强的特点，在制定《反垄断法》、《行政许可法》等规范市场主体和政府行为的法律及其他法规时，对地方保护的形式作出尽可能具体的法律界定，并制定严厉的惩处条款。三是认真梳理已有的法律法规。对其中明显不符合市场经济原则的规定，尽快根据情况的变化做出调整、修改或撤销。对地方政府制定的有悖市场统一，妨碍公平竞争的法律、法规和有关政策等，也要责成有关政府进行认真清理并且及时撤销。

第二，建立专门负责全国统一市场的行政执法机构。其主要职能包括：制定防止地区封锁，促进市场统一的行政法规；对地方政府立法和执法过程中有违市场统一性的行为进行监督、协调和行政处罚；接受有关当事人对市场歧视的投诉，对跨地区贸易纠纷进行行政仲裁等。为保证该机构的有效性，应做到： （１）统一性，将现在分散于不同部门的职能合并。（２）权威性，该机构具体办事机构可设在商务部或国家发改委等部门，但其主要负责人应当由国务院领导兼任；（３）按照大区设立分支机构，负责对地方保护问题的监督和行政执法，以及对跨地区贸易纠纷的行政仲裁等。

第三，在地方层次设立直属中央政府的司法体系，负责对跨地区贸易纠纷的司法裁决。为保证其司法过程的公正性，其在党、政、财等方面必须与地方政府彻底脱钩。

（本报告执笔：张军扩 廖英敏）

中国经济时报 2003年8月6日