投融资体制改革的重点难点在国有投资。国有投资改革的核心问题是落实出资人制度。惟有通过制度建设对出资人代表机构形成制约，出资人代表机构通过公司治理结构对企业形成制约，才能建立起国有投资的责任链，才能使投融资体制改革走上正轨。

　　（一）关键是要由出资人负起责任

　　根据过去２５年改革中形成的共识，国有资本投资的弊端主要表现为投资主体不明确，投资活动的利益关系不清晰，收益和风险不对称，产权对投资活动不能形成根本性约束，因而无人对投资项目的筹资、建设、经营、偿债和取得资本回报全面负责。

　　针对这种无人负责状况加强行政权力的控制，又造成了对投资决策的多方干预。这种干预随意性大，透明度低，审批手续繁杂。与此同时还有不少未经任何可行性分析、由行政领导直接决策的“首长工程”、“条子工程”。这套办法不但不能实现控制总量和优化结构的目的，还模糊了投资责任，侵害了企业决策自主权，将风险集中于国家，陷入了“越审越乱，越乱越要审”的恶性循环。

　　目前的体制，不仅政府直接投资没有建立起责任制，国有企业投资也没有建立起责任制，其症结就在于所有者缺位。在所有者缺位的情况下所形成的投资决策，无论是从属于长官意志，还是受制于内部人控制，结果都免不了在预算软约束下的投资决策失误。

　　要对国有投资的决策形成责任约束，从根本上说，必须解决产权虚置和公司治理结构的督导功能丧失的问题。这构成了投资改革的基础。没有这一基础，无论是加强行政审批还是放弃行政审批，都不可能扭转投资效益低下的局面。要在所有者在位和通过公司治理结构对企业的全部经济活动进行有效督导的前提下，停止行政审批项目的传统做法，使出资人和企业法人享有完全的投资自主权，同时承担全部经济责任。

　　（二）国资委必须履行出资人之责

　　十六大报告和十六届二中全会精神揭开了国资管理体制深层次改革的序幕，不管人们对其文字表述还有什么歧见，其实质是从“统一所有、以政代资”转向“分级所有、政资分开”，从而与市场经济接轨。

　　国资委刚刚设立。３１个省市自治区，２６５个（地）市，也将陆续设立出资人代表机构。在形式上，出资人已经或即将到位，但在实质上，还有待于观察。若从投融资角度来看，够不够资格作为出资人代表，主要判据有三。

　　第一，是否承担民事责任。国资委定位为政府的“特设机构”，一是指明它是政府的组成部分，二是指明它既非行政职能部门，又非事业单位，实际是一个大型或超大型的控股公司、投资公司。政府的事业单位尚且具有法人地位，如果出资人代表机构不独立承担民事责任的话，大量的投资决策仍然找不到责任者。

　　眼前的危险恰恰在于，很可能国资委的权责定位仍然停留在原经贸委、企业工委、国资局等行政机构职能的简单捏合上。

　　第二，是否受到责任约束。在“分级所有、政资分开”的国资管理体制之下，各级出资人代表机构如何对企业的全部经济活动进行有效督导，这完全是一个微观管理问题，无非是外靠《公司法》等法规制约，内靠因地制宜的公司治理结构制约。但是，出资人代表机构本身接受哪些责任约束，却是一个宏观管理问题，它涉及到资本与同级行政的关系，行政与同级、下级资本的关系，资本与资本、资本与下级行政的关系等等。如果出资人代表机构得以像过去那样，很方便地把隐性负债卸给基层政府，把显性负债留给银行，那么国有投资体制就不可能有实质性的变化。

　　眼前的危险恰恰在于，国资委的权力与责任是否对称。需要按照“分级所有、政资分开”这一全新的体制构架，积极推进相应的一整套制度建设。

　　第三，是否形成资信损益机制。战略投资者对于自己的投资负有直接的决策责任，对于下属企业的投资负有间接的督导责任。无论哪一类投资失误，投资者不仅要承受资产损失，更还要承受资信损失；反过来，投资成功也会使投资者扩充资产、提高资信。市场经济中，资信的重要性高于资产的重要性，所以很多情况下资产重组或债务重组的目的，在于抛售优良资产弥补到期债务。

　　所有者缺位加上软约束情况下，无论对于行政长官还是对于内部经理人来说，资产是要控制的而资信是无所谓的，资产重组的常规目标是把劣质资产及债务（显性或隐性）甩出去，保留尚属优良的资产继续操纵。不妨设问一下，如果不建立资信损益机制的话，出资人代表机构将会如何动作？是自觉维护市场形象主动提高资信，还是依旧按照所有者缺位时的惯例行事？

　 总之，要推进投融资体制改革，根本措施是贯彻十六大精神，完善国资国企的出资人制度。

（本报告执笔：郭励弘）

中国经济时报 2003年7月30日