一是加快铁路、邮政等部门的改革。铁路和邮政是少数几个仍沿用政企不分、垄断经营的行业，近一段时间因“快递事件”（邮政主管部门查抄了部分非邮政系统的快递企业，并且采取一些针对非邮政系统快递企业的管理措施，也引起了在华外资企业及其他非邮政系统快递企业的不满）引发的争端已暴露了邮政部门现行体制的弊端。建议加快铁路部门的改革，研究铁路部门实行“网运分离”及其他改革方式的可行性，总结铁道部组建客运公司先行试点的经验，争取在２００４年着手进行铁路运输体制的改革。加快对邮政部门实行政企分开；缩小现邮政系统的专营权；在非专营权领域开放市场，引入竞争；改革邮政行业的管制制度。

　　二是加强重在“新厂商进入”的改革。改变当前只重组，忽视“新厂商进入”的局面，放松市场准入管制，除了具有自然垄断特性的领域（如电网、铁路路网）保持国有控股外，其他领域应对外资和民营资本开放；建立公正、透明的准入制度，公开决策程序；在一些行业进行诸如航线资源等稀缺资源的公开招标制度，确定稀缺资源的使用时间，使在位厂商因可能失去已占有的稀缺资源而改进服务和降低价格；凡是对外资承诺开放的领域应首先对民营资本开放。

　　三是加快管制制度的改革，建立符合市场化改革要求的现代管制制度。其一是按照独立、专业化和管制职能相对集中的原则组建管制机构，建议成立“电信管制委员会”，将信息产业部的电信管制职能和广电总局对广播、电视的管制职能，整合纳入到新设立的“电信管制委员会”，对电信和广播电视实行集中监管。在铁路运输体制的改革中，可考虑在铁道部改组的基础上，设立“铁路管制委员会”，由其履行对铁路行业的管制职能。其他行业也可参照此方式设立相应的管制机构。

　　其二切实转变政府的管制职能和方式，放松经济性管制，加强社会性（安全、环保、普遍服务等）管制，凡是市场机制已经发挥有效作用的领域，就应当放松甚至取消经济性管制，例如对民航票价、发电上网电价的管制等；加强监管和维护竞争性领域的市场秩序，防止企业的市场权力过大以及价格共谋、欺诈等行为；在较充分信息的基础上加强对垄断性环节（如电网的过网费、铁路的路网费等）的价格管制，以及对垄断环节公平接入的管制（如电信网的互联互通、电网的公平接入等）；管制机构要站在维护公众利益的立场上，切忌奉行以往的“生产者至上”的原则。

　　其三将分散于多个政府部门的监管职能整合归并到新设立的管制机构，尽可能避免政府相关部门的职能交叉，赋予管制机构有效的管制工具和“权责对等”的管制职能，建议将价格管制权和市场准入管制权由经济综合部门调整到专业性的管制机构，如国家电力监管委员会。

其四对管制机构形成有效的监督和制约，将政策制定职能和管制职能分离，做到政监分离；管制机构的职能、管制方式、决策过程要有法律授权，做到依法管制；提高管制机构的透明度，提高公众参与的程度，凡是直接涉及到公众利益的重大决策，如价格管制政策的调整，都要实行规范的听证制度。

　　四是尽快建立和完善相关的法律、法规。首先是尽快出台《反垄断法》，出台此法律与提高一些竞争性领域的市场集中度、优化产业组织结构的目标并不矛盾，因为在竞争性领域提高生产集中度与市场垄断是两个截然不同的概念，只要市场是开放的，即使在国内的生产集中度较高，在经济全球化的作用下也不能构成对国内市场的垄断并谋取超额的垄断利益，美国波音公司与麦道公司的合并就是很好的佐证。鉴于在垄断性行业的改革过程存在着原行政性垄断的体制有可能被新的市场垄断所替代的危险，迫切需要制定和实施《反垄断法》。其次是改变过去部门立法的做法，避免部门利益被法制化，全国人大以及政府立法部门要在立法的过程中扮演主导角色，并充分发挥专家的作用。再次是加快《电信法》的立法进程，特别是对互联互通以及接入定价方法等问题做出详细的法律规定；修改现行的《电力法》等相关法律，使之与改革的要求相适应，对管制、竞争模式、价格形成机制以及有些行业存在的调度指挥（如电力调度、铁路调度等）等方面也要建立法律规范。

　　五是深化垄断行业的国有企业改革。以国有资产管理体制的改革为契机，进一步理顺这些特大型国有企业与政府的关系，切实作到政资分开、政企分开；推进国有经济的战略性调整，实行多种形式的产权制度改革，将国有独资公司改造成股份有限公司（在自然垄断环节保持国有控股的地位），有条件的企业要尽快整体上市，依此推动其建立规范的法人治理结构和转换经营机制；建立党管干部与市场选择相结合的企业经理人选聘、任用和考核制度。

　　六是建立新的普遍服务提供和补偿机制。首先是制定普遍服务的认证办法，清晰界定普遍服务的范围、标准以及相关企业承担普遍服务的责任和义务；其次是设立普遍服务基金，改“暗补”为“明补”，避免企业内部的交叉补贴，从相关企业营业收入中提取一定的比例作为普遍服务基金，对于面临较强的外部替代竞争而很少有收费上调空间的行业（如铁路部门），可考虑以政府财政或普遍服务受益者（如军事运输）等多种渠道建立普遍服务基金；再次是将特许权竞争机制与普遍服务的提供相结合，也就是说，取得特许经营权的企业具有法定的提供普遍服务的责任，并以要求补贴额的多少作为选择特许经营企业的选择标准之一。建议在电信行业进行普遍服务新机制的试点。

（本报告执笔：冯飞）

中国经济时报 2003年7月24日