尽管垄断性行业的改革初见成效，但问题依然突出：

　　一是竞争机制的引入仅停留在“分拆”原垄断企业的层面，尚未形成规范的准入制度。通过产业重组或对原垄断企业实行“分拆”，是打破垄断性市场结构的初始步骤，但引入竞争机制的题中应有之义不仅是“分拆”后的企业之间的竞争，更重要的是新厂商的进入和潜在竞争者的存在。只要新厂商有随时进入的可能，在位厂商就会面临来自其他厂商和新进入者的竞争压力，而致力于提高效率、降低价格和改善服务。否则，改革就可能出现三个不良的结果：其一是改革可能蜕化为在原垄断企业内部瓜分利益，甚至将“大垄断”演变成“小垄断”；其二是改革的结果仅仅是打破了厂商垄断，而仍不放弃国有包办，那么，“改革”就演变成为“分拆”而“分拆”，“竞争”也演变成缺乏预算约束的国企之间的拼争；其三是政府管制职能的改革也将因此而延缓。

　　其他国家的经验也表明，准入制度的改革比“分拆”既有的垄断企业更重要，因此，我国也应将改革的着眼点放在“新厂商的进入”以及建立宽松的准入制度上来。当前的改革存在着偏重对原垄断企业的“分拆”，忽视“新厂商的进入”问题，从而影响竞争机制的有效性。而解决这一问题还有赖于政府职能的转变和管制制度的改革。

　　二是管制制度改革滞后，政府职能亟待调整和转变。管制制度存在的问题体现在三个方面：

　　其一除电力工业外绝大多数垄断性行业并没有独立、专业化的管制机构，管制职能分散在政府的许多相关部门，造成管制职能过于分散，责任主体不明，管制低效。即使是新组建的电力管制机构，也存在“权责不对等”的问题，最重要的两个经济性管制手段——价格管制权和市场准入管制权——仍保留在经济综合部门，这就难以通过组建管制机构达到实行有效管制的目的。近期电信行业已暴露出的互联互通问题，在很大程度上归因于管制能力过低以及缺少独立的管制机构。

　　其二政府管制职能并没有随着市场化改革而改变。政府职能“缺位”与“越位”的问题仍很严重，特别是“越位”问题使得企业依然被“强捆绑”，这样就难以激发企业的活力，难以形成合格的市场主体。管制制度的改革应是垄断性行业改革的重要组成部分，也就是说要规范政府的职能，消除政府行为的随意性，形成“确定的政府行为，加上竞争性市场”的格局。尽管在改革的初期，市场机制尚不成熟，但管制的目标是促进市场机制的发育，而不是以管制替代市场，否则，管制就蜕变为“干预”。

　　其三对相关的管制机构缺乏有效的监督和制约。许多领域的管制职能没有得到法律和政策的明确授权，管制无规可循，不能做到依法管制，依规管制；管制的人为干扰因素大，决策过程的透明度低，存在着相关部门权力膨胀和寻租的较大风险。

　　三是立法滞后，不能有效约束市场上各类主体的行为。许多先行改革国家的基本经验之一是立法先行，在引入竞争机制的过程中，以法律规范和约束各类企业之间的竞争和交易关系、竞争的方式、管制机构的行为和决策过程等。当前我们在许多方面存在着法律真空，或者原有的法律、法规已不适应建立竞争性市场的要求，致使在改革的过程中出现了诸如互联互通等新的矛盾和问题，电力行业也因缺乏“竞价上网”的制度，各发电公司之间难以在短期内展开竞争。

　　四是国有企业改革滞后。相对于竞争性领域而言，垄断行业中特大型国有企业的改革明显滞后，已成为国企改革的重点和难点。问题表现在三个方面：首先，由于行业的特殊性，在垄断行业的国有资产存在着“两高”现象：其一行业内的国有资产占有绝对控制地位（特别是中央国有资产）；其二这些行业国有资产在经营性国有资产总量中占有很高的比例，电信、电力、交通（包括铁路、民航）的国有资产占全部经营性国有资产的比重超过了３０％。也就是说，这些行业国有包办的局面没有改变，在垄断性行业是否以及如何实施国有经济的战略性调整一直争论较多，即使对外资承诺逐步开放的领域迄今也未对民营资本开放。其次，在已先行改革的行业，组建了一些国有独资公司，基本未涉及产权制度改革，这些国有独资公司实行总经理负责制，并不设董事会，这样难以形成规范的法人治理结构，也难以仅通过外派监事会的方式形成有效的监督和制约机制。最后，企业经营机制尚未根本转变，有些集团公司还遗留着相当程度的行政性公司的色彩。

　　五是普遍服务等配套制度安排不到位。垄断性行业提供基础产品和服务的特点决定了相关的企业必须要提供普遍服务。在政企不分的体制下，普遍服务的支出是采取部门内部消化，有些行业的普遍服务支出较大，如根据铁道部的统计，铁路部门因承担公益性运输需内部补贴４０２亿元（１９９９年）。在改革之后，继续采取内部消化的方式带来了两个问题：其一是普遍服务与公司追求利润最大化的目标相冲突，进而影响普遍服务的提供；其二是企业也会借口提供普遍服务而掩盖经营管理中存在的问题，从而对国有资产管理机构制造了困难。因此，设计新的普遍服务提供机制就成为一个亟待解决的问题。

（本报告执笔：冯飞）

中国经济时报 2003年7月24日