（一）需要把握好一些重要原则性问题

　　社会保障制度改革能否获得成功，关键在于制度设计。而能否设计好的制度，则取决于对一些重要原则性问题的把握。过去的改革之所以出现问题，根源就在于此。在未来改革中，必须对有关问题给予足够重视：

　　第一，社会保障制度建设必须兼顾社会目标、经济目标和政治目标，兼顾长期目标和短期目标。合理的制度设计要尽可能在不同目标间达成平衡，着力避免过分注重单一目标而忽视其他目标或不断在各种目标间摇摆的倾向。

　　第二，必须合理划分政府与雇主（单位）、个人之间的责任边界，实现政府与市场的合理职能分工。该由政府承担的责任不能回避。在政府承担应有责任的同时，要注意实现政府、企业与个人之间责任的合理划分，避免政府包揽过多。同时，也要重视政府职能与市场职能的合理分工，提高社会保障制度运行中的组织效率。

　　第三，既要重视宏观制度模式选择，也要重视微观领域的技术设计与应用。社会保障制度是操作性非常强的制度，在很多情况下，诸如待遇标准、受保障条件以及管理框架等关键技术往往对制度的实施效果起决定性的作用。不重视关键管理技术，即使选择好的模式也不能确保成功。

　　第四，必须妥善处理新旧体制的关系。鉴于整个经济和社会体制的变革，对社会保障制度的改革更大程度上应是重构而非改良。修修补补的改良式改革很难获得成功。以重构为目标的改革，关键是要将新体制建设与旧体制遗留责任处理分开。

　　第五，应当重视国际经验，但国际经验必须与中国国情相结合。忽视国情，对外国经验特别是发达国家的模式进行简单模仿是行不通的。

　　第六，必须充分强调决策的民主化、科学化。政策形成过程应以充分讨论、比较和研究为基础，同时也要注意克服教条主义。应注重实践，形成有效的试错与纠错机制，避免有缺陷的方案付诸实施。

　　（二）明确基本制度建设目标，加快推进改革

　　社会保障制度改革不仅要考虑到当前体制的问题，更重要的是要考虑经济与社会发展的长期需要。考虑到保障广大人民群众基本生活安全的需要，考虑到中国经济体制完善的需要，特别是多种经济成分共同发展以及劳动力市场化的需要，考虑到城市化与工业化的趋势，同时考虑到中国经济仍不太发达的现实以及社会保障制度本身的特点，未来社会保障制度改革和发展的基本目标应当明确定位于广覆盖、低水平、可持续和促发展。无论是体系框架设计，还是特定保障项目的制度设计，都应遵循这一基本目标。

　　以这一目标为基础，同时考虑到当前社会保障制度各个领域的问题，我们建议：

　　首先，强化最低生活保障制度建设。除继续完善城镇居民最低生活保障制度外，全面推进农村居民最低生活保障制度建设。根据中国现实，尤其是相当多人口处于贫困状态、且很多劳动者在短期内也难以进入制度化社会保险体系的现实，必须将最低生活保障制度建设定位为整个社会保障体系的重中之重。鉴于农村贫困问题更为突出，其它社会保障制度建设又更为滞后，应加快推进农村居民最低生活保障制度建设。在这方面，基本不存在经济能力限制，更多地是政府决策及制度调整问题。

　　第二，进一步推进养老保险制度改革，实施的“社会统筹”与“个人帐户”新的形式的结合，构建包括政府强制保险、非强制但政府支持的企业年金计划以及个人养老储蓄在内的多支柱养老保障体系。政府强制保险尽可能实现对二、三产业劳动力的全覆盖，受益标准确定方式为待遇确定型，资金流程为现收现付。在政府组织基本养老保险的同时，以税收优惠及劳动力市场竞争手段鼓励（而非强制）发展通过个人帐户实施的企业（雇主）年金制度，同时鼓励个人养老储蓄，作为对政府法定保障的补充。从基本体制模式上，这仍为“社会统筹与个人帐户相结合”的体制。在明确新体制框架后，按照新体制建设与旧体制遗留责任处理分开的原则，并以合理的筹资计划为基础，妥善处理旧体制遗留责任，也就是中老年职工在旧体制下所积累的部分权益，实现新旧体制的平稳衔接与过渡。为了更直观，建议的框架见附表１。

　　第三，全面改革医疗卫生体制。以筹资体制和医疗卫生服务机构体制改革为基础，完善公共卫生体制，建立广覆盖的基本医疗保障制度，确保城乡居民的基本健康；在此基础上，积极发展商业医疗（大病）保险，满足多层次社会需要。建议的改革思路是，打破城乡、所有制等各种界限，建立覆盖全体城乡居民的一体化的医疗保障制度。预防保健，包括计划免疫、妇幼保健以及对各种传染病、地方病的控制与预防等属于公共品，由政府免费向全体城乡居民提供；同时，政府通过财政支出向全体城乡居民提供能够保证社会成员基本健康的基本医疗保障，个人少量承担费用；超出基本医疗范围的医疗服务，鼓励发展商业（大病）医疗保险，推进社会成员“互保”。在这一过程中，需同步对医疗服务机构体制和医药体制进行改革。如能够较好地解决卫生资源的筹资与分配，同时有效对巨大的资源浪费和侵蚀进行控制，解决全体公民的基本医疗保障在经济上是没有问题的。说到底，这是一个政治决策和制度设计问题。为了更直观，建议的框架见附表２。

　　如果能够进行彻底的医疗保障制度改革，政府统一提供预防保健及基本医疗服务，生育保险就没有存在的必要了，其有关职能可以并入医疗保障。

　　第四，建立更加适合中国国情的失业保障体制。鉴于未来难以避免的较高失业问题以及组织失业保险所难以避免的经济压力和组织困难，可以考虑采取目标分解方式而非保险方式对失业者提高各种保障。对失业人员的生活保障可以并入最低生活保障制度；强化政府公共部门和社会公益机构的服务以促进就业；同时，设立雇主赔偿制度，保障非个人原因被解雇者的权利。

　　第五，继续推广和完善工伤保险制度。因为这涉及劳资关系及劳动者权利保护问题，也是一般医疗保障制度不易解决的问题。

（本报告执笔：葛延风）

2003年7月23日