在农村发展新阶段，保障粮食安全的重点应由生产安全转为流通安全、物流安全，由产量安全转向能力安全和主产区农民的就业与收入安全，由供给数量安全转为兼顾供给价格安全

当前，中国社会存粮和农民存粮较多，大体上可满足全社会8～11个月的粮食需求。尽管出现了连续几年的粮食减产和产不足需问题，粮食的市场供给仍然比较充足，甚至在2002年世界粮食价格大幅上涨的背景下，中国的粮食价格总体上还有所回落。在今后3～5年内，中国的粮食安全状况是可以谨慎乐观的，只要我们始终注意保护粮食生产能力，粮食供给的安全状况不会出现大问题；即使按照最近几年的平均减产幅度，依靠对现有库存的消化，在今后3～5年内，中国的粮食库存仍然不会低于合理库存规模。

积极转变粮食安全观

在农村发展进入新阶段的背景下，解决中国的粮食安全问题要有国际视野和市场化的眼光。只要我们始终注意基本农田的保护，注意稳定提高粮食生产能力，即使粮食的市场供给出现暂时性的短缺，市场价格的上涨也会拉动农民多种粮食。只要有半年左右的时间，农民就会把市场上的粮食供给缺口填平。同时，国际市场也为中国释放粮食安全的风险提供了可能性。

从中长期看，世界粮食市场的趋势是供大于求、处于买方市场状态。最近20年的经验表明，少数国家把粮食作为战略武器对粮食进口国实行制裁的时代，已经一去不复返了。因此，中国即使会出现一两年的粮食严重短缺，也完全可以通过世界市场进口足够的粮食以弥补缺口。

当然，中国大量进口粮食，有可能拉动世界粮价大幅度上涨。但在加入WTO的背景下，世界粮价的上涨会刺激中国和国外的粮食生产，以尽快填充中国的供给短缺。实际上，按照中国现有的统计口径，在粮食短缺总量中有相当一部分属于大豆，至少在近中期内，中国大豆的供给缺口都将是很大的，可以用千万吨计。扣除大豆的进口量，在大多数年份，中国需要进口的粮食量不是很多。

在农村发展新阶段，保障粮食安全的重点应由生产安全转为流通安全、物流安全，由产量安全转向能力安全和主产区农民的就业与收入安全，由供给数量安全转为兼顾供给价格安全。保证粮食生产安全的重点也应由藏粮于民、藏粮于仓转为藏粮于地、藏粮于钱、藏粮于主产区粮食生产的积极性。

要加快建立健全协调统一、开放有序、期货市场与现货市场有机结合的多层次粮食市场体系，降低粮食物流成本，提高物流系统的效率。要看到由于中国的大国效应，如果短期内大幅度增加粮食进口，并拉动国际、进而国内市场的粮价骤然大幅度上涨，就可能形成对生产、消费和社会秩序的严重负面影响。

虽然说，在今后3年内出现这种情况的可能性不会很大，但不能排除5年后出现这种情况的可能性。为此，建立有效的应急处理机制，以防范和消除这种影响是非常必要的。可考虑用5年左右的时间，在每年的国家粮食风险基金中拿出一个固定的比例，逐步建立专门用来防范市场粮价骤然大幅度涨跌的风险基金，待市场粮价骤然大幅上涨时主要用于两个方面，一是从世界市场上购买粮食，二是缓解因市场粮价骤然大幅上涨给城市低收入群体带来的生活困难；待市场粮价骤然大幅下跌时，用于弥补主产区种粮农民的部分损失。

在今后3～5年内，中国应加快推进粮食流通体制改革，导致市场粮价短期大幅下跌的可能性是存在的。当前在中国部分地区推行的对农民直接补贴试点，有一部分就或多或少地带有弥补取消保护价后主产区农民种粮损失的性质。

加快推进粮食部门改革

在现有粮食流通体制下，粮食主产区的国有粮食企业库存大量增加，亏损不断发生，不仅农民得益有限，政府的财政风险也在迅速积攒。按保护价敞开收购农民余粮的政策与农业结构调整的矛盾也日趋突出。因此，粮食流通体制改革越早越主动，越晚越被动。

近年来，在许多粮食主产区，地方政府进行粮食流通体制改革的积极性很高，安徽、河南等省还分别在全省和部分地区结合进行了对农民直接补贴的试点，应积极保护地方政府的改革热情。建议明年在全国范围内加快主产区的粮食流通市场化改革步伐，全面放开主产区的粮食收购和价格。具体地说：

一、将国有粮食企业全面推向市场同其他粮食市场主体平等竞争，积极鼓励各地因地制宜地探索国有粮食企业“三老”问题的解决办法。比如，有些地方可以对国有粮食企业实行休克疗法，将老粮和现有净资产用于解决“老人”的社会保障问题。

二、加快制定国家储备粮分期调减计划，分5年时间将国家储备粮调减到合理规模，以防止短期集中调减国家储备粮形成对市场粮价的较大冲击。

三、及时总结和完善各地对农民直接补贴试点的经验，防止地方政府以扩大直接补贴试点为借口，大幅度削减粮食风险基金，甩财政包袱，最终损害农民利益。

四、鼓励各地将加快粮食流通体制改革、扩大直接补贴试点同促进农业结构调整结合起来。近期在保持粮食风险基金总量不变的前提下，要加大其使用结构的调整力度。其中一部分直接补贴农民，用于弥补国有粮食企业改革和取消保护价制度可能形成的对市场粮价和农民收入的冲击；另外一部分用于支付国有粮食企业解决“三老”问题的转制成本。除大豆等少数品种外，鼓励各地对农民的直接补贴同固定产量脱钩，同国有粮食企业的粮食购、储脱钩。(作者：姜长云 单位：国家发改委宏观经济研究院)

《国际金融报》 2003年11月20日